Dwangsom voor Rijkswaterstaat van de baan

Door Dick van der Gugten (op persoonlijke titel), december 2001

Bijna anderhalf jaar geleden besloot de gemeente Hengelo om de Staat der Nederlanden via een dwangsomprocedure te proberen zo ver te krijgen dat er extra geluidsafschermende maatregelen zouden worden getroffen langs de A1 ter hoogte van Hengelo Noord. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 19 december 2001 uitgesproken dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet geluidhinder geen grondslag bieden voor een dergelijke constructie. Een verhaal over verantwoordelijkheden - of het ontbreken daarvan - als het om verkeerslawaai gaat, maar ook een verhaal over de spaghetti-kluwen aan juridische procedures die naar aanleiding van een in wezen vrij simpele kwestie maar al te gemakkelijk kan ontstaan.

voorgeschiedenis

Rijksweg A1 is eind jaren tachtig van de vorige eeuw doorgetrokken van knooppunt Buren tot aan de Duitse grens. In 1988 is het gedeelte vanaf de aansluiting Hengelo richting Duitse grens opengesteld. Het bestemmingsplan waarin de aanleg van deze autosnelweg is opgenomen is in 1980 door de gemeenteraad vastgesteld en in 1983 door de Kroon bekrachtigd. In het akoestisch onderzoek dat aan de vaststelling van de te treffen maatregelen ten grondslag lag, was uitgegaan van dicht asfaltbeton en een maximumsnelheid voor lichte motorvoertuigen van 100 km/h, zoals destijds gebruikelijk was (het akoestisch onderzoek dateert van 1979). In het bestemmingsplan en het akoestisch onderzoek werd zo goed mogelijk geanticipeerd op de Wet geluidhinder (de afdeling Nieuwe situaties van Hoofdstuk VI zou pas 2 jaar na vaststelling van het bestemmingsplan van kracht worden). Omdat de te hanteren normstelling alsmede het ontheffingsregime toen nog onvoldoende bekend waren, is in overleg met alle betrokkenen (gemeente, provincie, inspectie MilieuhygiŽne en natuurlijk Rijkswaterstaat) een onderverdeling van de omgeving gemaakt in een clusters van relatief dicht bij elkaar gelegen woningen en overige, meer verspreid gelegen woningen. Voor de eerste categorie is een grenswaarde van 50 dB(A) gehanteerd, voor de tweede categorie is van 60 dB(A) uitgegaan. De laatste waarde is echter nooit in de vorm van een vastgestelde hogere waarde geformaliseerd, omdat de Wet geluidhinder ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan die mogelijkheid nog niet kende. In het bestemmingsplan is de wens om desondanks al zo veel mogelijk op de komende Wet geluidhinder te anticiperen geconcretiseerd door het opnemen van een gebruiksvoorschrift waarin was bepaald dat ten aanzien van bestaande woningen voldaan moest worden aan de in de Wet geluidhinder vastgestelde maximaal toegelaten geluidsbelasting.

Tijdens de aanleg en vlak na de openstelling van de weg is op een aantal punten afgeweken van het uitgevoerde akoestisch onderzoek. Zo is er een wegdek aangelegd van gebezemd cementbeton in plaats van dicht asfaltbeton. Verder werd in 1988 niet alleen het gedeelte ten oosten van de aansluiting Hengelo opengesteld, maar werd ongeveer gelijktijdig de maximumsnelheid voor lichte motorvoertuigen op autosnelwegen opgetrokken tot 120 km/h. Beide zaken zorgden voor een grotere geluidsemissie vanwege het verkeer op dit gedeelte van de A1 dan waarvan in het akoestisch onderzoek was uitgegaan. Daar stond tegenover dat als gevolg van zandoverschotten tijdens de aanleg van de weg, en tijdens de aanleg van een nieuwe woonwijk die omstreeks dezelfde tijd plaatsvond, werd gebruikt om de geplande geluidswallen plaatselijk te verlengen en te verhogen.

Daarnaast deed zich nog een onvoorziene ontwikkeling voor waarmee eind jaren zeventig - toen het akoestisch onderzoek is uitgevoerd ? niemand rekening had kunnen houden. In 1989 viel het IJzeren Gordijn. Mede als gevolg hiervan steeg het Oost-Westverkeer op de A1 begin jaren negentig explosief, en dan vooral het vrachtverkeer in de nachtperiode. In onderstaande grafiek is het verloop van de jaargemiddelde verkeersintensiteit op het wegvak Hengelo-Hengelo Noord met de jaren gegeven. Duidelijk is de enorme sprong in de verkeersintensiteiten rond het jaar 1992 te zien. 

Het is heel illustratief om hier te vermelden wat er in de toelichting van het bestemmingsplan over de verwachte verkeersontwikkeling wordt gesteld. Gebruikmakend van de bekende prognosetermijn van 10 jaar (prognosejaar 1998) werd uitgegaan van een maximale verkeersintensiteit van 35.000 motorvoertuigen per etmaal. Hiervan werd gesteld dat niemand van de betrokkenen (gemeente, provincie, VROM, Verkeer en Waterstaat) werkelijk meende dat een dergelijke verkeersdrukte ooit gehaald zou worden, zodat de gedimensioneerde voorzieningen tegen geluidshinder ruimschoots afdoende geacht moesten worden voor de lange termijn.

Zoals in de grafiek is te zien, werd de 'onrealistisch hoog' geachte verkeersintensiteit van 35.000 motorvoertuigen per etmaal echter in 1997 al overschreden, en groeit sindsdien nog ieder jaar. Misschien nog wel groter dan het effect van deze totale groei van het aantal verkeersbewegingen is de toename van het nachtelijke verkeer. In het oorspronkelijke akoestisch onderzoek was uitgegaan van een nachtuurintensiteit van 1% voor het totale verkeer. Het vrachtverkeer in de nachtperiode was op 35% begroot. In 1998 was het werkelijke nachtuurpercentage 1,15, en bedroeg het aandeel vrachtverkeer hierin ruim 40%. In 2000 was de totale verkeersintensiteit wel verder gestegen tot ruim 43.000 motorvoertuigen per etmaal, maar het nachtuurpercentage en het aandeel vrachtverkeer hierin waren ten opzichte van 1998 niet verder meer opgelopen.

De combinatie van een 'verkeerd' wegdek en een sterkere groei van het verkeer dan was verwacht leidde tot veel klachten over geluidshinder. Rijkswaterstaat en de gemeente besloten naar aanleiding van diverse onderzoeken (van zowel de gemeente als van Rijkswaterstaat) in 1994 om het gedeelte Hengelo-Hengelo Noord van een epoxy-duroplaag te voorzien, vergelijkbaar met die op de A28 bij Zeist. De gemeente droeg hier ook financieel aan bij. Gehoopt was dat het effect hiervan nog groter zou zijn dan dat van ZOAB, zodat gelijk ook de verhoging van de maximumsnelheid naar 120 km/h en de sterkere groei van het verkeer 'goedgemaakt' zouden zijn, maar die verwachting kwam jammer genoeg niet helemaal uit. Metingen toonden aan dat de geluidsemissie wel was verminderd, maar gemiddeld genomen nog steeds op het niveau van dicht asfaltbeton lag. Wel voldeed de weg daarmee uiteindelijk toch nog aan de uitgangspunten die in het akoestisch onderzoek waren gehanteerd.

Omdat de bereikte geluidsreductie was achtergebleven bij de verwachtingen hielden de klachten aan. Nu de weg echter op het niveau van dicht asfaltbeton was gebracht, was de wegbeheerder formeel niet meer verplicht aanvullende maatregelen te nemen. Ook al was al uitgerekend dat op sommige punten in 2010 de gehanteerde grenswaarde met ruim 8 dB(A) zou worden overschreden. Dit fenomeen wordt ook wel het handhavingsgat van de Wet geluidhinder genoemd, en is niet uniek voor Hengelo. Op veel plaatsen in het land doen zich situaties voor waarbij in het verleden op grond van te optimistische verkeersprognoses en/of een niet geheel juiste uitvoering van het akoestisch onderzoek is uitgegaan van het halen van de voorkeursgrenswaarde, of waar erg lage hogere waarden zijn vastgesteld. Al snel zal de werkelijke geluidsbelasting daar dan hoger zijn dan waarvan in het akoestisch onderzoek is uitgegaan. In ieder geval zal er in dergelijke gevallen niet worden gehandhaafd zolang de weg niet gereconstrueerd wordt. Alleen bij aanleg of bij reconstructie hoeft immers maar een geluidsprocedure gevoerd te worden. Dat betekent dus dat overschrijdingen in principe tot in lengte van jaren kunnen voortleven. Maar zelfs als er wel wordt gehandhaafd biedt dat voor gevallen waar geen hogere waarden zijn vastgesteld (omdat was uitgegaan van het halen van de voorkeursgrenswaarde, of omdat het bestemmingsplan vůůr 1 januari 1982 is vastgesteld zoals in Hengelo het geval was) maar heel weinig soelaas. In die gevallen moet als grenswaarde immers de geluidsbelasting in het jaar vůůr reconstructie worden genomen, bij gebrek aan een lagere vastgestelde hogere waarde. De overschrijding wordt dan dus tot norm verheven.

Rijkswaterstaat en gemeente besloten in dit geval echter toch om samen verder te onderzoeken op welke wijze de geluidsbelastingen toch zo veel mogelijk teruggebracht zouden kunnen worden tot de waarden waarvan in het oorspronkelijke akoestisch onderzoek was uitgegaan. In 1997 resulteerde dit in een compromis-pakket aan extra schermmaatregelen, in combinatie met een vroegtijdige overlaging met ZOAB (eerder dan nodig was in het kader van groot onderhoud) waarover Rijkswaterstaat en de gemeente in principe overeenstemming hadden bereikt. De voorkeursgrenswaarde (50 dB(A)) kon hiermee weliswaar niet overal worden gehaald, maar de situatie zou toch aanzienlijk verbeteren na uitvoering van de maatregelen. Rijkswaterstaat toonde zich bereid de voortijdige overlaging met ZOAB geheel voor haar rekening te nemen (in 1998 begroot op circa 13 miljoen gulden). De kosten voor de extra schermmaatregelen (in 1998 begroot op ruim 15 miljoen gulden) wilde Rijkswaterstaat echter niet alleen dragen. De Wet geluidhinder kent immers geen wettelijke verplichting voor de wegbeheerder om maatregelen te treffen wanneer de verkeersprognoses achteraf niet blijken te kloppen. Rijkswaterstaat beschouwde de voorgestelde maatregelen dan ook als een coulance-bod richting de gemeente, maar was van mening dat in ieder geval de gemeente, en eigenlijk ook de overige betrokken overheidsorganen (provincie, als bevoegd gezag voor de goedkeuring van het bestemmingsplan, en VROM, als verantwoordelijke voor het geluidsbeleid) een deel van de financiŽle lasten op zich dienden te nemen. Het bestuurlijk overleg hierover verliep steeds moeizamer. De provincie en VROM haakten als eersten af, en in 1999 tenslotte ook de gemeente. Rijkswaterstaat trok hierop ook haar aanbod in om de extra schermmaatregelen mee te financieren en de overlaging met ZOAB naar voren te halen.

dwangsom voor Rijkswaterstaat

De gemeente wenste zich niet bij deze afloop neer te leggen, en legde op 5 juni 2000 de Staat, c.q. de Minister van Verkeer en Waterstaat, een dwangsom op van 10 miljoen gulden voor iedere maand dat de Staat geen einde maakte aan overschrijding van de wettelijke geluidsnormen, met een maximum van 100 miljoen gulden. Dit bedrag was gebaseerd op het akoestisch onderzoek uit 1997. Hierin was weliswaar een pakket van maatregelen ter waarde van ruim 15 miljoen gulden voorgesteld, maar dat pakket voorzag niet in het opheffen van alle overschrijdingen van de wettelijke voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). De maatregelen die noodzakelijk zouden zijn om overal aan die grenswaarde te kunnen voldoen beliepen minstens 98 miljoen gulden, zo was in het akoestisch onderzoek becijferd.

De gemeente had in zekere zin een originele insteek voor de dwangsomprocedure gekozen. De dwangsom was niet op de Wet geluidhinder gebaseerd. Met de Staat was de gemeente van mening dat de Wet geluidhinder geen handhavingsmechanisme kent voor situaties als bij Hengelo. In de Wet geluidhinder worden immers maar twee 'handhavingsmomenten' voor een wegbeheerder onderscheiden: 

Geen van beide was hier van toepassing, dus de Wet geluidhinder bood geen aanknopingspunten om de wegbeheerder een verplichting tot het treffen van maatregelen op te leggen.

In plaats daarvan besloot de gemeente de dwangsom op grond van overtreding van het bestemmingsplan op te leggen. Zij baseerde zich hierbij op het al genoemde gebruiksvoorschrift waarin is bepaald dat de bestemming van de gronden Verkeersdoeleinden 1 was, met dien verstande dat ten aanzien van bestaande woningen moest worden voldaan aan de in de Wet geluidhinder vastgelegde maximaal toelaatbare geluidsbelasting. In combinatie met de bepaling elders in de gebruiksvoorschriften dat het verboden was de grond te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, oordeelde de gemeente dat de wegbeheerder in strijd met de gebruiksvoorschriften handelde door toe te staan dat de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de Wet geluidhinder werd overschreden door het verkeer dat dagelijks over de A1 reed. Dit dwangsombesluit was het begin van een groot aantal juridische procedures.

bezwaren staat

De Staat, in casu de Minister van Verkeer en Waterstaat, wenste zich niet bij de opgelegde dwangsom neer te leggen. Hierbij speelden de volgende principiŽle en praktische overwegingen een rol.

In de eerste plaats was de Staat van mening dat er geen sprake was van overtreding van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan, om de volgende redenen: 

In de tweede plaats kon de Staat zich niet verenigen met de opvatting dat de gebruiksvoorschriften zo zouden moeten worden uitgelegd dat de wegbeheerder op ieder moment zou kunnen worden aangesproken op handhaving van de wettelijke geluidsnormen, zonder dat daar de mogelijkheid van het aanvragen van een hogere waarde tegenover zou staan. Dat zou immers neerkomen op het 'oprekken' van de Wet geluidhinder middels het bestemmingsplan, en daarmee op het impliciet introduceren van een milieunorm in het bestemmingsplan. Beide handelwijzen zouden volgens de Staat in strijd zijn met de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Wet geluidhinder, en ook met de jurisprudentie terzake. Daarbij verwees de Staat onder meer naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak: E03.94.0081 (18 maart 1996, Urk) en E03.94.1331 (16 september 1996, Kerkrade). Hierin is bepaald dat met de Wet geluidhinder een uitputtende regeling is beoogd ten aanzien van bescherming tegen geluidhinder in de gevallen waar de wet op ziet. Verder verwees de Staat naar nog veel oudere uitspraken van (toen nog) De Kroon (onder meer Koninklijk Besluit Maasvlakte), waarin het in strijd met de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geacht om emissie? of immissienormen in bestemmingsplannen op te nemen.

Een meer praktisch bezwaar van de Staat was verder dat de situatie zoals die zich voordoet in Hengelo niet op zichzelf staat. In heel Nederland is op sommige plaatsen sprake van een 'prognosegat' tussen de voorziene maximale geluidsbelastingen en de werkelijk optredende geluidsniveaus. Ook is op veel plaatsen nog sprake van niet aangepakte saneringslocaties, ook een verantwoordelijkheid van de Staat. Wanneer naar aanleiding van de dwangsomprocedure van de gemeente Hengelo ook elders de Staat als wegbeheerder van rijkswegen buiten de gebruikelijke reconstructie/aanpassingprojecten om ter verantwoording zou kunnen worden geroepen om de situatie in overeenstemming te brengen met wettelijke (voorkeurs)normen, zou dit de Staat een kostenpost van minimaal 2 miljard gulden kunnen opleveren. Een kostenpost waarvoor geen dekking was, aangezien de Staat er tot dan toe altijd van uitgegaan was dat er in die situaties geen wettelijke verplichting tot het onmiddellijk treffen van maatregelen op de Staat rustte.

Nog een praktisch bezwaar was volgens de Staat dat, om overal in Hengelo aan een grenswaarde van 50 dB(A) ten gevolge van de A1 te kunnen voldoen, plaatselijk schermen tot meer dan 15 meter hoog nodig zouden zijn. Dit zou op grote constructieve, verkeerskundige, stedenbouwkundige en landschappelijke bezwaren stuiten, zodat ook los van de financiŽle dekking uitvoering van deze maatregelen allerminst verzekerd kon worden. Wanneer besloten zou worden dat om een of meer van de genoemde redenen de vereiste schermen niet gerealiseerd zouden kunnen worden, zou de Staat dus niet aan het in het dwangsombesluit geŽiste kunnen voldoen, zonder dat de Staat daar iets aan zou kunnen doen. In dat geval vond de Staat het niet redelijk dat toch de dwangsom verbeurd zou kunnen worden.

Een laatste praktisch bezwaar was volgens de Staat dat de gegeven begunstigingstermijn (6 maanden) veel te kort was om aan de last onder dwangsom te kunnen voldoen. Alleen al voor het vooronderzoek zou minstens een jaar nodig zijn. In totaal becijferde de Staat zeker 4Ĺ jaar nodig te hebben voor onderzoek, ontwerp, procedures en bouwtijd.

Ten slotte verzette de Staat zich tegen de hoogte van de dwangsom. In eerste instantie had de gemeente zich bestuurlijk akkoord verklaard met een compromispakket ter grootte van ruim 15 miljoen gulden. In het dwangsombesluit werden echter maatregelen tot een waarde van circa 100 miljoen gulden geŽist. De Staat vond dat niet redelijk.

de eerste procedurestappen

Om alle bovengenoemde redenen besloot de Staat zich te verzetten tegen het dwangsombesluit. Conform de Algemene wet bestuursrecht, waarin de rechtsgang rond dergelijke procedures is geregeld, betekende dit dat in eerste instantie bezwaar aangetekend diende te worden tegen het dwangsombesluit bij burgemeester en wethouders van Hengelo. Tevens vroeg de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens de Staat, aan de president van de arrondissementsrechtbank te Almelo om een voorlopige voorziening (schorsing) te treffen ten aanzien van het dwangsombesluit, om te voorkomen dat er dwangsomtermijnen zouden gaan verlopen wanneer burgemeester en wethouders niet binnen 6 maanden op het bezwaarschrift van de Minister van Verkeer en Waterstaat zou beslissen.

schorsingsverzoek Rechtbank Almelo

Op 25 september 2000 deed de president van de arrondissementsrechtbank Almelo uitspraak op het schorsingsverzoek van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Tot verrassing van de Staat wees de president het verzoek geheel af. Zelfs de begunstigingstermijn werd door de president niet verlengd, terwijl de president tijdens de zitting al wel had opgemerkt dat deze eigenlijk veel te kort was. In de uitspraak ging de president nauwelijks op de rechtsvragen in of een overheidsorgaan verantwoordelijk te stellen was voor de problematiek van de A1 in Hengelo, en welk(e) overheidsorga(a)n(en) dat dan zou(den) moeten zijn. In plaats daarvan benadrukte hij dat er sprake was van een reŽel geluidshinderprobleem dat eenvoudigweg door 'de' overheid diende te worden opgelost. En aangezien de wegbeheerder de eerstaangewezene was als het ging om het treffen van maatregelen aan of op de weg, had de gemeente alle reden om de Staat als wegbeheerder van rijkswegen hierop aan te spreken. Hoe dat dan verder met kosten en dergelijke moest, moesten Staat en gemeente naderhand dan maar uitdokteren waarbij dan alsnog een uitspraak van de rechtbank zou kunnen worden gevraagd, vond de president, en hij opperde dat de Staat in de tussentijd daarvoor wellicht een fonds in het leven kon roepen.

beslissing op bezwaar B&W Hengelo

Op 28 november 2000 wezen burgemeester en wethouders alle bezwaren van de Minister van Verkeer en Waterstaat af, behalve het bezwaar over de begunstigingstermijn. Erkend werd dat de oorspronkelijke termijn van 6 maanden veel te kort was, en dat een termijn van 4Ĺ jaar veel redelijker leek. De termijn werd daarom verlengd tot 54 maanden (4Ĺ jaar).

Dit was voor de Staat volstrekt onvoldoende, en daarom stelde de Minister van Verkeer en Waterstaat beroep in tegen deze uitspraak bij de arrondissementsrechtbank van Almelo.

beroepszaak arrondissementsrechtbank Almelo 

Aangezien de standpunten van burgemeester en wethouders van Hengelo en de Minister van Verkeer en Waterstaat niet gewijzigd waren door de eerste twee procedures, werd de beroepszaak over dezelfde argumenten gevoerd die hiervoor al uiteengezet zijn. Eťn nieuw element in de discussie was de opvatting van de gemeente dat zij met haar huidige uitleg van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan weliswaar de Wet geluidhinder 'oprekten', maar dat was in dit geval geoorloofd volgens burgemeester en wethouders, want iedereen erkende immers dat de Wet geluidhinder op dit punt een 'handhavingsgat' bevatte. Er was hier dus in de opvatting van de gemeente geen sprake van een "geval waar de wet op ziet", zodat burgemeester en wethouders gerechtigd waren omtrent deze aangelegenheid een eigen, aanvullende 'reparatie'-regeling in het bestemmingsplan op te nemen.

De rechtbank was van deze opvatting van de gemeente minder overtuigd, en stelde in de uitspraak van 30 mei 2001 heel duidelijk dat deze opvatting in strijd was met de jurisprudentie over het uitputtende karakter van de Wet geluidhinder. Bovendien stelde de rechtbank vast dat het gebruiksvoorschrift waarop de gemeente de dwangsom baseerde slechts verbood om de gronden te gebruiken in strijd met de aan de grond gegeven bestemming, en niet om die grond te doen gebruiken. De enigen die de grond gebruiken (nu de weg is aangelegd) en met hun gebruik de geluidhinder veroorzaken, zijn de weggebruikers, niet de wegbeheerder, zo stelde de rechtbank. De wegbeheerder doet de grond slechts gebruiken. Als er al sprake was van een overtreding van het gebruiksvoorschrift, dan lag die overtreding dus bij de weggebruikers en niet bij de wegbeheerder, aldus de rechtbank.

Ondanks deze voor de Staat gunstige wending in de zaak zorgde de zitting die aan de uitspraak voorafging nog wel voor de nodige zenuwachtige spanning bij de vertegenwoordigers van de Staat/de Minister van Verkeer en Waterstaat. Omdat het beroepschrift niet expliciet namens de Staat was ingediend maar slechts namens de Minister van Verkeer en Waterstaat, vroeg de rechtbank zich tijdens de zitting af of de juiste rechtspersoon wel in beroep gekomen was, danwel bezwaar bij de gemeente had aangetekend. In de uitspraak volgde de rechtbank echter de stelling van de Landsadvocaat dat in dit geval de Staat en de Minister vereenzelvigd moesten worden, gezien de eendere belangen en het feit dat de gemeente de dwangsom in eerste instantie ook aan de Minister van Verkeer en Waterstaat had gericht en zelfs de president van de rechtbank zijn uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening de Minister van Verkeer en Waterstaat als verszoekende partij had aangemerkt.

Uiteindelijk wees de rechtbank praktisch alle eisen van de Staat toe, en vernietigde het besluit op bezwaar dat burgemeester en wethouders hadden genomen. Eťn eis werd door de rechtbank echter niet ingewilligd, en dat was de eis om ook het onderliggende dwangsombesluit te vernietigen. Hierdoor ontstond een bizarre juridische situatie. Doordat het besluit op bezwaar was vernietigd, maar het onderliggende dwangsombesluit niet, herleefde dit dwangsombesluit in feite in volle glorie, inclusief de begunstigingstermijn van 6 maanden, die op dat moment al ruimschoots verstreken was. Wanneer de uitspraak van de rechtbank van kracht zou worden, zou de dwangsom in principe dus onmiddellijk opeisbaar worden, terwijl de rechtbank voor het overige alleen maar de opvatting van de Staat had bevestigd dat het dwangsombesluit onrechtmatig was.

De Staat zag zich hierdoor gedwongen om, net als de gemeente, toch tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep te komen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De beroepsgrond voor de Staat was hierbij dat de rechtbank ten onrechte had nagelaten ook het dwangsombesluit te vernietigen. Tevens zag de Staat zich genoodzaakt om bij de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een voorlopige voorziening te vragen, om te voorkomen dat de uitspraak van de rechtbank van kracht zou worden na de publicatietermijn.

De gemeente ging uiteraard ook in beroep tegen de uitspraak van de rechtbank, en voerde daarbij drie hoofdgronden aan:

Naast de hoger-beroepsprocedure annex verzoek om voorlopige voorziening richtte de Staat na de uitspraak van de rechtbank ook direct een formeel verzoek aan de gemeente Hengelo om het dwangsombesluit alsnog in te trekken, Toen hier na de Awb-termijn nog geen besluit op genomen was door de gemeente, stelde de Staat tegen deze fictieve weigering ook beroep in, en wel bij de rechtbank Almelo. De rechtbank Almelo stuurde dit beroepschrift door aan de Afdeling bestuursrechtspraak.

verzoek voorlopige voorziening uitspraak rechtbank

Op 16 augustus 2001 werd het verzoek om voorlopige voorziening van de Staat over de uitspraak van de rechtbank Almelo behandeld. De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak verwonderde zich er in de eerste plaats over dat twee overheden het zover hadden laten komen, en dat de gemeente het nodig vond om de Staat zo'n hoge dwangsom op te leggen in plaats van erop te vertrouwen dat de Staat een eventuele voor haar nadelige gerechtelijke uitspraak wel loyaal zou uitvoeren. In de tweede plaats verwonderde het de Voorzitter dat de gemeente niet ook een verzoek om voorlopige voorziening had gedaan, net als de Staat. Wanneer het verzoek van de Staat niet zou worden toegewezen, en de uitspraak van de rechtbank dus van kracht zou worden, zou de gemeente immers niets anders kunnen doen dan een nieuw besluit op bezwaar nemen, terwijl dat misschien niet nodig zou zijn geweest indien in de hoofdzaak het hoger beroep van de gemeente zou worden toegewezen. Nu de gemeente dat niet gedaan had, liet ze het min of meer aan de Staat over om de kastanjes voor de gemeente uit het vuur te halen. Daarom stelde de Voorzitter de gemeente in de gelegenheid om ter zitting alsnog een verzoek om voorlopige voorziening te doen, hetgeen de gemeente deed en de Voorzitter prompt inwilligde. De uitspraak van de rechtbank werd hierdoor dus niet van kracht totdat door de Afdeling bestuursrechtspraak in de hoofdzaak beslist zou zijn. De gemeente heeft ter zitting verder toegezegd binnen 14 dagen formeel haar oorspronkelijke dwangsombesluit te wijzigen, in die zin dat de begunstigingstermijn in het oorspronkelijke besluit wordt verlengd topt 54 maanden. De Staat heeft vervolgens het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken omdat de Staat daarbij geen belang meer had.

Hoofdzaak hoger beroep Staat en Gemeente tegen uitspraak Rechtbank,

tevens: 

Beroep tegen fictieve weigering Gemeente intrekking dwangsombesluit

Nu de uitspraak van de rechtbank was geschorst, en de gemeente het dwangsombesluit op het punt van de begunstigingstermijn had aangepast, kon rustig de behandeling van de hoofdzaak door de Afdeling bestuursrechtspraak worden afgewacht. Deze vond op 30 oktober 2001 plaats. De uitspraak was op 19 december 2001. De uitspraak is hier te downloaden als PDF-document. Het is een door mijzelf ingescand exemplaar, dus het is mogelijk dat ondanks een zorgvuldige screening hier en daar een letter of leesteken verkeerd staat. De strekking van de uitspraak is belangrijker dan de letterlijke inhoud, bedoel ik maar.

De uitspraak is kort en daardoor duidelijk. In de eerste plaats maakt de Afdeling korte metten met het 'pettenprobleem'. De Minister en de Staat zijn eenvoudigweg te vereenzelvigen. Verder is de Afdeling erg helder over de uitputtendheid van de Wet geluidhinder. Wanneer de wet iets niet geregeld heeft, dan is dat kennelijk ook de bedoeling. Iedere aanvullende regeling kan niet door de beugel. In het onderhavige geval zou een aanvullende regeling zoals burgemeester en wethouders van Hengelo die uitleggen waarschijnlijk ook niet door de beugel kunnen omdat daardoor via een achterdeur toch een geluidsnorm in het bestemmingsplan zou worden opgenomen, en artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening daaraan waarschijnlijk in de weg staat, zo laat de Afdeling in de uitspraak duidelijk doorschemeren. Aan de vraag wie er nu eigenlijk door het gebruiksvoorschrift wel en niet worden aangesproken (alleen de weggebruikers of ook de wegbeheerder) als het om het veroorzaken van wegverkeerslawaai gaat komt de Afdeling dan verder niet meer toe. Zij stelt vast dat de grond voor het opleggen van een dwangsom ontbrak, en de dwangsom dus ten onrechte is opgelegd. De uitspraak van de rechtbank Almelo wordt dus bevestigd, en de Afdeling voorziet zelf in de zaak door het dwangsombesluit ook te herroepen.

Ten slotte wordt het beroep van de Staat tegen de fictieve weigering van de gemeente om het dwangsombesluit te herroepen ongegrond verklaard, aangezien de gemeente niets meer te weigeren of te herroepen heeft nu de Afdeling dat net zelf gedaan heeft.

Conclusies 

  1. Gelet op het grote aantal procedures dat hiervoor de revue is gepasseerd, hebben de gerechtelijke organisaties zich erg ingespannen om de zaak snel tot een einde te brengen. Tussen dwangsombesluit (5 juni 2000) en herroeping daarvan (19 december 2001) zit bijna precies anderhalf jaar. In die periode zijn maar liefst tien formele procedures gevoerd en beŽindigd. 
  2. Het is nu wel zonneklaar dat het 'handhavingsgat' van de Wet geluidhinder zonder aanpassingen aan de wetgeving niet door activiteiten van andere overheden te dichten is. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak laat wat dat betreft aan duidelijkheid weinig te wensen over. 
  3. Dat wil zeggen dat, tenzij een tussentijdse reparatie van de Wet geluidhinder zou worden uitgevoerd, op zijn vroegst na inwerkingtreden van MIG wellicht een meer consistente handhaving vorm kan krijgen dan nu het geval is. 
  4. Voor de schrijnendste gevallen bieden het NMP4 en het NVVP wellicht nog enige uitkomst. Hierin zijn immers ook doelstellingen voor bestaande situaties (waar geen reconstructies zijn voorgenomen) tot 2010 geformuleerd. Het is de bedoeling om tot 2010 alle geluidsbelastingen boven 70 dB(A) te elimineren, en de gevallen waar overschrijding van vastgestelde hogere waarden plaatsvindt met 90% te reduceren wanneer de geluidsbelastingen boven 65 dB(A) liggen en met 50% wanneer de geluidsbelastingen hoger zijn dan 60 dB(A). Voorwaarde is wel dat de financiering hiervoor, waarvoor een beroep op de aardgasbaten is gedaan (in het kader van de zogenaamde ICES-claims) rondkomt.

Meer lezen: De uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak

home...