Milieubalans 2002: beleid heeft effect 

RIVM, 11 september 2002

Het milieu in Nederland verbetert langzaam maar zeker. Het nieuwe kabinet wil die verbetering vasthouden. Het verleden laat zien dat daarvoor Europese milieuregels van groot belang zijn. Die zijn effectiever gebleken dan vrijwillige afspraken en financiële prikkels. De Nederlandse situatie met een hoge bevolkingsdichtheid en intensieve industrie, landbouw en verkeer maakt het nakomen van internationale milieuverplichtingen moeilijk. De Milieubalans 2002 van het Milieu- en Natuurplanbureau geeft inzicht in de recente ontwikkelingen in het milieu en de effecten van het milieubeleid.

snelwegen, spoorwegen, vliegtuigen 

Op vrijwel iedere plek in Nederland is het geluid van snelwegen, spoorwegen en vliegtuigen hoorbaar. Toch is het geluid van deze bronnen dat de gemiddelde Nederlander rond zijn woning hoort in de afgelopen twintig jaar niet toegenomen, ondanks een verdubbeling van de verkeersdrukte op snelwegen en het aantal vliegbewegingen. Dit komt met name door de aanleg van zeer open asfalt (ZOAB) en geluidsschermen en door stillere vliegtuigen. Bij 40.000 tot 60.000 woningen wordt de grenswaarde voor geluid (70 decibel) nog steeds overschreden. Dat geluidsniveau kan vergeleken worden met het verkeersgeluid op 25 meter afstand van een drukke provinciale weg of het geluid van een stofzuiger in een woonkamer. (Noot redactie: dan moet die stofzuiger wel de gehele dag aanstaan)

sociale ongelijkheid

Zowel de lokale als de mondiale milieuproblematiek kunnen niet los worden gezien van het probleem van de sociale ongelijkheid. In de steden komen geluidhinder, lokale luchtverontreiniging en gebrek aan groen meer dan gemiddeld voor bij lage inkomensgroepen. 

geluidbeleid heeft effect 

De geluidbelasting van rijks- en spoorwegen en luchtvaart in de woonomgeving is sinds 1980 licht afgenomen (figuur 2 hieronder). Door de aanleg van geluidsschermen en zeer open asfalt en door stillere vrachtwagens nam de gemiddelde geluidbelasting van rijkswegen in de woonomgeving licht af, ondanks de verdubbeling van de verkeersdrukte op rijkswegen. Om deze trend vast te houden is ook de komende jaren effectief geluidbeleid voor de snelwegen nodig, omdat naar verwachting het verkeersvolume zal blijven toenemen. Door vernieuwing van de luchtvloot en door optimalisatie van baangebruik en vliegroutes is de gemiddelde geluidbelasting in de woonomgeving door het vliegverkeer afgenomen ondanks een verviervoudiging van het aantal vluchten. Daarnaast geldt een landingsverbod voor de meest lawaaiige vliegtuigen.afgenomen. De geluidbelasting door wegverkeer binnen de bebouwde kom, die een grote invloed heeft op de geluidbelasting in de woonomgeving, is waarschijnlijk niet afgenomen.

nog veel woningen boven 70 dB(A)

Hoewel beleid effect heeft is er in Nederland nog een aanzienlijk aantal woningen dat een relatief hoge geluidbelasting ondervindt en is er voor met name het binnenstedelijk verkeer nog geen geluidreductie gerealiseerd. Bij 40.000 ŕ 60.000 woningen in Nederland ligt het geluidniveau boven de NMP4-grenswaarde voor 2010 van 70 dB(A). Voor het realiseren van die grenswaarde zijn extra maatregelen nodig. Toepassing van geluidarm asfalt en het beperken van de maximumsnelheid zijn daarbij kosteneffectiever dan het plaatsen van geluidsschermen, omdat niet alleen lokale knelpunten worden opgelost, maar het geluid in een groter stedelijk gebied kan worden gereduceerd.

schets 

Het omgevingsgeluid veroorzaakt in Nederland nog altijd ernstige hinder en kan op locaties met hoge geluidbelasting zelfs leiden tot gezondheidsschade. Het omgevingsgeluid wordt vooral veroorzaakt door het wegverkeer: verkeer op de binnenstedelijke wegen, rijkswegen en provinciale wegen. Samen met het railverkeer en de luchtvaart zijn dit de belangrijkste bronnen van het omgevingsgeluid. Effecten als hinder en slaapverstoring kunnen al vanaf een geluidbelasting van ongeveer 40 dB(A) optreden. Langdurige blootstelling aan een te hoog geluidniveau kan leiden tot een verhoogde bloeddruk, hart- en vaatziekten en verminderd cognitief functioneren (Gezondheidsraad, 1999). Van deze effecten komt hinder het meeste voor. Geluidhinder hangt niet alleen samen met de blootstelling aan geluid, maar ook met andere omgevings- en individuele factoren zoals de gevoeligheid voor geluid en angst voor de geluidbron. Ook de wijze waarop verantwoordelijken (bijvoorbeeld de overheid) omgaan met de situatie bepaalt de reactie van mensen op omgevingslawaai. 

beleving 

In 2001 werd 42% van de Nederlandse bevolking gehinderd door geluid. Het wegverkeer veroorzaakt de meeste hinderbeleving: ongeveer 30% van de Nederlandse bevolking ondervond geluidhinder door wegverkeer, 6% door railverkeer, 18% door vliegverkeer en 3% door industrie (figuur 2.2.1). Naast bovengenoemde bronnen van geluidhinder is in Nederland ook burenlawaai een belangrijke bron van geluidhinder. In 2001 ondervond 21% van de bevolking hiervan hinder (CBS, 2002). 

blootstelling 

Aan de voorkeursgrenswaarde voor woningen van 50 dB(A) wordt in Nederland nauwelijks voldaan. In ongeveer eenderde van het oppervlak van Nederland ligt de geluidbelasting momenteel boven deze waarde en daarmee heeft ruim driekwart van de woningen een gecumuleerde geluidbelasting van meer dan 50 dB(A), door weg-, railverkeer en luchtvaart. Ongeveer 5% van de woningen heeft een hoge geluidbelasting van meer dan 65 dB(A). Landelijk en per bron zijn er kleine verschillen (tabel 2.2.1).

De gemiddelde geluidbelasting in Nederland, van alle bronnen samen, bedraagt in de woonomgeving momenteel 60 dB(A). Het wegverkeer (rijkswegen, provinciale wegen en de gemeentelijke wegen) heeft hierin het belangrijkste aandeel. Naast de kwaliteit van de directe leefomgeving is er sprake van een aantasting van de akoestische kwaliteit van stilte- en natuurgebieden. In 2001 was in circa 40% van het areaal aan stiltegebied in de Randstad de geluidbelasting hoger dan de norm (40 dB(A)). In stiltegebieden buiten de Randstad is dit gemiddeld 10% van het areaal en landelijk bedraagt het percentage circa 20%. 

doelstellingen en instrumenten 

In het NMP2 werd als beleidsdoel een stabilisatie van de geluidhinder op het niveau van 1985 en een verwaarloosbaar niveau van ernstige geluidhinder in 2010 gesteld. De doelstelling voor 2010 is echter, zoals al in het NMP3 werd aangekondigd, herzien en verwoord in het NMP4: 

“In 2010 wordt de grenswaarde van 70 dB(A) bij woningen niet meer overschreden en is in stedelijk gebied een forse verbetering van de akoestische kwaliteit gerealiseerd, mede door aanpak van de rijksinfrastructuur… Akoestische kwaliteit betekent dat de gebiedseigen geluiden te horen zijn en niet overstemd worden door niet-gebiedseigen geluiden. Ook moet het geluidsniveau passen bij het gebied.” 

Het begrip gebiedseigen geluiden wordt in het NMP4 niet nader geconcretiseerd. De herziene doelstellingen in het NMP4 voor de leefomgeving zullen uiterlijk in 2006 worden geëvalueerd. Het tot nu toe gevoerde beleid was steeds gericht op het voorkomen van te hoge geluidbelastingen op geluidgevoelige bestemmingen (onder andere woningen) en daarmee het terugdringen van hinder en andere gezondheidseffecten. De Wet geluidhinder biedt het instrumentarium voor dit beleid met betrekking tot geluid van weg- en railverkeer en de industrie. Deze wet zal via het wetsvoorstel Modernisering Instrumentarium Geluidhinder (MIG) grotendeels worden vervangen door een uitbreiding van de Wet milieubeheer. Dit zal het wettelijke kader vormen van het vernieuwde geluidbeleid, waarin een meer brongerichte bestrijding van geluid en een meer gebiedsgerichte, gedecentraliseerde invulling van grens- en streefwaarden wordt voorgestaan. 

Het instrumentarium voor het geluid afkomstig van luchtvaart stamt uit de Luchtvaartwet. Momenteel is nieuwe wetgeving voor Schiphol in voorbereiding. Voor alle vijftien civiele en negen actieve militaire luchtvaartterreinen in Nederland geldt vooralsnog een zoneringsplicht. Door het handhaven van een geluidszone wordt een grens gesteld aan de geluidbelasting voor omwonenden. Een deel van de luchtvaartterreinen kent echter nog geen geluidszone of heeft een tijdelijke. Tenslotte zal het wettelijk instrumentarium worden afgestemd met de komende Europese richtlijnen voor geluid. Daarin worden EU-lidstaten verplicht te rapporteren over de mate waarin woningen geluidbelasting ondervinden en voor knelpuntsituaties dienen actieplannen te worden opgesteld. 

effecten van het beleid 

Voor rijks- en spoorwegen en luchtvaart is de trend in de bijdrage aan de gemiddelde geluidbelasting in de woonomgeving over de periode 1980-2001 afgezet tegen de toename die zou zijn ontstaan zonder de hiervoor genoemde autonome ontwikkeling en het gevoerde geluidbeleid (het referentiepad in figuur 2). 

Maatregelen gericht op beperking van omgevingsgeluid

Over de afgelopen decennia zijn vanuit het beleid maatregelen getroffen om de toename van omgevingsgeluid te beperken. Deze zijn: 
  • De aanscherping van normen voor geluidemissie afkomstig van auto’s (typekeuringen), treinen (alleen HSL) en vliegtuigen (uitfasering oude toestellen). 
  • De introductie van 100 km/u zones op circa 24% van het rijkswegennet (circa 780 km van in totaal bijna 3.200 km). 
  • De stimuleringsregeling voor de toepassing van stil asfalt (circa 14 miljoen euro per jaar). Vanaf 2001 loopt een vierjarig stimuleringsprogramma. 
  • Het plaatsen van geluidsschermen en geluidswallen langs rijks- en spoorwegen (in totaal staat er inmiddels meer dan 600 km aan schermen en wallen langs rijks- en spoorwegen). 
  • Het saneren van woningen met een te hoge geluidbelasting door weg- en railverkeer. Van de ‘meest urgente’ gevallen zijn inmiddels 100.000 woningen voorzien van gevelisolatie (De Gruijter, 1997). 
  • De toepassing van stille spoorbruggen. 
  • Het uitfaseren (in internationaal verband) van ‘hoofdstuk 2’ vliegtuigtypen in de luchtvaart. 
  • De optimalisatie van baangebruik, uitvliegroutes en vliegprocedures.
  • Het isoleren van circa 19.000 woningen in de 26 dB(A) LAeq-zone rondom Schiphol in de periode tot 2005; hiervan zijn er inmiddels ruim 7.000 geďsoleerd. 
  • Het heffen van geluidgerelateerde landingsgelden op Schiphol. 
  • Het aanscherpen van de normen met 3 dB(A) voor de ‘kleine’ luchtvaart. 
  • Het saneren van ongeveer 600 industrieterreinen in de periode vanaf 1983 tot 2005. 

Maatregelen als gevelisolatie en het plaatsen van geluidsschermen vloeien geheel voort uit het geluidbeleid. Daarnaast spelen ook autonome ontwikkelingen een belangrijke rol. Hiermee worden verbeteringen aan bronnen en (spoor)wegen bedoeld die niet primair omwille van geluidhinder zijn toegepast. De belangrijkste voorbeelden zijn: 

  • De grootschalige aanleg van het zeer open asfalt op ongeveer 50% van het rijkswegennet (ter vergroting van de verkeersveiligheid) dat een lagere geluidemissie heeft dan normaal asfalt. 
  • De introductie van nieuw spoorwegmaterieel dat een lagere geluidemissie heeft. 
  • De introductie van moderne vliegtuigen met efficiëntere en daardoor stillere motoren.

De geluidbelasting van het wegverkeer op rijkswegen is in 2001 niet toegenomen ten opzichte van 1980, ondanks een verdubbeling van de verkeersdrukte. Dit is voor een deel te danken aan de autonome ontwikkeling – de aanleg van het zeer open asfalt veroorzaakte een geluidsreductie van circa 1 dB(A) – en voor een deel aan beleidsmaatregelen gericht op geluid. De aanleg van geluidsschermen, het stillere vrachtverkeer en de introductie van 100 km/u wegvakken hebben samen een beleidseffect van 2 ŕ 3 dB(A) opgeleverd. De stijgende trend door volumegroei is dus vooral gecompenseerd door de beleidsmaatregelen. 

Ook in de toekomst zal er voor de rijkswegen geluidbeleid nodig zijn, omdat anders de geluidbelasting in het stedelijk gebied door de verwachte volumegroei over de periode 2000-2020 weer zal toenemen (RIVM, 2000b). Door het stiller worden van de luchtvloot en door optimalisatie van baangebruik en vliegroutes is de geluidbelasting door het vliegverkeer de afgelopen decennia afgenomen. Dat vliegtuigen fors stiller zijn dan twintig jaar geleden, is met name te danken aan het gebruik van betere vliegtuigmotoren die tevens aanzienlijk minder geluid produceren. Door vernieuwing van de vloot zijn vliegtuigen nu gemiddeld meer dan 6 dB(A) stiller dan in 1980. In de berekening van de jaargemiddelde geluidbelasting door alle vliegverkeer rond een luchthaven, compenseert dit de toename in het aantal vluchten (voor Schiphol meer dan een verviervoudiging). Op Schiphol is een extra afname gerealiseerd van circa 3 dB(A). Dit komt deels omdat in de landen van de Europese Unie (EU) vanaf 1 april 2002 een verbod geldt op het gebruik van de meest lawaaiige vliegtuigen en deels door nationaal beleid en extra maatregelen van de luchthaven. 

De gemiddelde geluidbelasting door spoorwegen is tussen 1980 en 2000 met 2 tot 3 dB(A) afgenomen. Vooral autonome ontwikkelingen, zoals de introductie van nieuw spoorwegmaterieel en de overgang op voegloos spoor en betonnen dwarsliggers, hebben hieraan bijgedragen (2 dB(A)). Het effect van geluidbeleidsmaatregelen (schermplaatsing) is minder groot geweest. 

wegverkeer op gemeentelijke en provinciale wegen 

Voor het wegverkeer op gemeentelijke en provinciale wegen is het beleidseffect in de periode 1980-2000 niet goed aan te geven. Met name het verkeer op de gemeentelijke wegen binnen de bebouwde kom, heeft een grote invloed op de geluidbelasting in stedelijke gebieden. Deze wegen liggen immers veelal relatief dicht op de woningen. De bijdrage van deze belangrijke bron aan het omgevingsgeluid in de stedelijk leefomgeving is vanaf 1980 waarschijnlijk niet of nauwelijks afgenomen. De verklaring hiervoor is dat personenauto’s bij snelheden tot 100 km/u niet stiller zijn geworden (RIVM, 2001) en het verkeer op de drukke doorgaande wegen in omvang is toegenomen, zonder dat er op grote schaal geluidarm asfalt en schermen zijn toegepast.

conclusie 

Ondanks een beperking van de geluidbelasting in het stedelijk gebied door de rijksinfrastructuur is er in Nederland nog een aanzienlijk percentage woningen met een relatief hoge geluidbelasting, met name door het weg- en railverkeer. Mede daarom werd de oude doelstelling uit het NMP2 (geen ernstige hinder in het jaar 2010) herzien. Vooral de mobiliteitsgroei heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat bij veel woningen nog steeds grenswaarden voor weg- en railverkeer worden overschreden. De grenswaarden worden namelijk alleen bij de bouw van de woningen of aanleg of reconstructie van de weg als toetsingscriteria toegepast en leggen daarna geen werkelijke beperking op aan de toenemende geluidbelasting door verkeersgroei. Een andere belangrijke oorzaak is dat het internationale bronbeleid met betrekking tot de gemiddelde voertuigemissie op gemeentelijke wegen en provinciale wegen niet effectief is gebleken. Ondanks herhaaldelijke aanscherping van typekeuringseisen en afname van de geluidemissie door vrachtauto’s is de gemiddelde geluidemissie per personenauto in 2001 in het stadsverkeer ongeveer even hoog als in 1980. De belangrijkste reden daarvoor is dat de typekeuringseisen aanvankelijk een ruime marge boden en er bij personenauto’s een trend naar het gebruik van bredere banden is geweest (Hooghwerff, Geluidnieuws, januari 2001). 

Het NMP4, de implementatie van het wetsvoorstel MIG en de komende Europese regelgeving zullen in de komende jaren de basis vormen voor het nieuwe geluidbeleid. Om de NMP4 grenswaarden van 70 dB(A) bij alle woningen langs de rijksinfrastructuur te realiseren (bij 40.000 tot 60.000 woningen langs rijks- en spoorwegen wordt de grenswaarde overschreden), zal de komende jaren nog fors moeten worden geďnvesteerd in het plaatsen en ophogen van geluidsschermen. Voor rijkswegen betekent dit 200 tot 300 km extra scherm (6 tot 9% van het rijkswegennet). De totale kosten daarvan worden geraamd op 0,6 miljard euro en de maatschappelijke baten komen op circa 0,4 miljard euro (RIVM, 2001). Een hogere kosteneffectiviteit kan worden gerealiseerd wanneer door generiek bronbeleid niet alleen op knelpuntsituaties, maar over de gehele stedelijke infrastructuur een reductie van geluidemissies gerealiseerd kan worden (Nijland et al., 2001). Zo kan door de rijkswegen in stedelijke gebieden te voorzien van nieuwe typen geluidarm asfalt de gemiddelde geluidbelasting door rijkswegen worden teruggedrongen met 4 dB(A). Het aantal woningen in knelpuntsituaties langs rijkswegen zal dan naar verwachting met 60 tot 70% kunnen afnemen, in welk geval minder schermen nodig zijn om aan de NMP4-doelstelling te voldoen. 

De toepassing van geluidsmaatregelen gericht op het terugdringen van geluid door rijks- en spoorwegen en de luchtvaart ligt ook in de toekomst hoofdzakelijk bij de rijksoverheid. Voor deze bronnen zal ook de komende jaren intensief beleid nodig blijven, aangezien de verkeersdrukte naar verwachting blijft toenemen. Met betrekking tot het verkeer op gemeentelijke wegen legt het wetsvoorstel MIG de verantwoordelijkheid voor de akoestische kwaliteit echter bij gemeenten. Een goede afstemming tussen deze overheidslagen wat betreft beleidsintenties en doelstellingen is daarom van groot belang.

Bron: website RIVM, http://www.rivm.nl 

home...