SWUNG naleving vereist doelmatigheidsafweging

Elly Waterman, 20 mei 2012

 

Over de auteur: Elly Waterman is adviseur bij dBvision en is sinds ongeveer 1997 betrokken bij de ontwikkeling van doelmatigheidscriteria.

Dit artikel beschrijft de achtergronden van de doelmatigheidsafweging (DMC) die met de SWUNG wetgeving een groot belang krijgt. Het DMC, dat al enige tijd bij tracéwetprojecten wordt toegepast, is een grote verbetering ten opzichte van eerdere methodes. Het wordt volkomen duidelijk voor alle betrokkenen, welk budget voor maatregelen er in een bepaalde situatie beschikbaar is. Het artikel beschrijft de historie, de werking van het DMC en waarom het zo van belang is voor SWUNG. Het artikel eindigt met de constatering dat het complex is om de optimale set van maatregelen te bepalen en dat een geautomatiseerd hulpmiddel heel wenselijk is.

Inleiding

De SWUNG-1 wetgeving heeft als belangrijkste doel de voor het milieu ongewenste groei van het geluid langs wegen en spoorwegen, die sinds de introductie van de Wgh in 1986 optrad, tegen te gaan. Dit is vormgeven in de vorm van geluidsniveaus in plafondpunten/referentiepunten (hierna gpps genoemd). Deze gpps moeten door de wegbeheerder nageleefd worden door maatregelen te treffen.

De bronbeheerder kan ervoor kiezen om de gpps ten allen tijden, ongeacht de omgeving van de weg, na te leven. Dit kan echter leiden tot onnodig hoge kosten, bijvoorbeeld indien de weg door een gebied zonder geluidsgevoelige objecten loopt.

De naleving van de gpps moet dan ook een extra doel hebben dan naleving alleen, namelijk het beheersen van de geluidhinder. Het is niet zinvol om de gpps na te leven als er niemand in de omgeving van de weg profijt van de geluidmaatregelen heeft.  Bovendien gaat het hier om geld van de belastingbetaler, de overheid. Dit geld moet doelmatig gebruikt worden.

Daarom is vanaf het begin van de ontwikkeling van de SWUNG wetgeving gewerkt aan een doelmatigheidscriterium (hierna: DMC). De behoefte aan een DMC bleek bij Rijkswaterstaat en ProRail echter zo groot, dat de Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen [1] enkele jaren eerder van kracht is geworden dan de SWUNG wetgeving, namelijk op 1 januari 2010. Deze regeling is sindsdien van toepassing op projecten die vallen onder de Tracewet en voor saneringsprojecten. Rijkswaterstaat en ProRail gebruiken de regeling ook voor andere projecten, omdat het een vorm van rechtszekerheid biedt voor de wegbeheerder en gelijke behandeling voor burgers.

Een stukje historie

De behoefte aan een doelmatigheidscriterium dateert al uit het midden van de jaren 90. Bij de behandeling door de Raad van State van beroepen tegen het Tracebesluit voor de Betuweroute in 1996 werd namelijk duidelijk dat het noodzakelijk is om bij het afwegen welke maatregelen getroffen worden een doelmatigheidsafweging te maken. Voor bewoners, maar ook voor de initiatiefnemer van een project, bleek het van groot belang om een navolgbare en reproduceerbare methodiek te gebruiken. In opdracht van het toenmalige Railinfrabeheer (het huidige ProRail) mocht ik op voorspraak van Jan van Willigenburg toen vrij nadenken over een doelmatigheidscriterium. Dit was gericht op het project "Noord-Oostelijke Verbinding", een nieuwe route voor goederenvervoer, die van de Betuweroute zou aftakken richting Noord Nederland en Duitsland.

Hierbij werd mij al gauw duidelijk dat maatregelen vooral doelmatig zijn voor grotere groepen woningen, clusters. Om aan te geven hoe groot de geluidhinder was in zo een groep woningen ontwikkelde ik het begrip "decibelwoningen" [2]. Dit was een optelling van de overschrijding van de geldende grenswaarde van alle woningen in een cluster. Deze methodiek benadert de dosis-effectrelaties voor geluidhinder door een lineaire curve, en werd later toegepast in het schermcriterium van ProRail en ook in het doelmatigheidscriterium van Rijkswaterstaat dat iets later verscheen. Het aantal decibelwoningen is zeer simpel en voor een ieder na te rekenen. De methodiek wordt in iets gewijzigde vorm nog steeds gebruikt in de Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen. 

Fundament

De SWUNG wetgeving bevat 3 pijlers, zoals in onderstaande figuur aangegeven. Elk van deze pijlers leidt tot bestedingen van overheidsgeld aan geluidbeperkende maatregelen. Daarvoor wordt een afweging gemaakt op basis van kosten en baten. Deze doelmatigheidsafweging zal voor de activiteiten die voortvloeien uit elk van de pijlers transparant, openbaar en objectief moeten zijn. Dit borgt een gelijke behandeling van burgers in gelijke gevallen en zorgvuldigheid bij de besteding van overheidsgeld. De doelmatigheidsafweging kan gezien worden als het fundament waarop de drie pijlers rusten [3].

Als maatregelen die nodig zijn om een gpp na te leven niet doelmatig zijn, dan zijn hogere geluidwaarden op de referentiepunten toelaatbaar, zolang die niet leiden tot een toename van de geluidsbelasting bij geluidsgevoelige objecten die vanwege wegen van meer dan 65 dB ondervinden of vanwege spoorwegen van meer dan 70 dB ondervinden (de zogenoemde maximale waarde). Als dat wel het geval zou zijn, dan kan dit alleen door het nemen van een zogenaamd overschrijdingsbesluit. Daarbij moeten dan ook maatregelen die niet doelmatig zijn, in de afweging worden betrokken.

De regeling doelmatigheid geluidmaatregelen

Bij het doelmatigheidscriterium worden de kosten van maatregelen afgezet tegen de baten ervan. In de SWUNG wetgeving [4] is de toepassing van het DMC vastgelegd in artikel 11.29:
 
Artikel 11.29, lid 1 en lid 4

1.Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze Minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:

a) financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
b) stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.

4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de toepassing van het criterium, bedoeld in het eerste lid, onder a.

De in lid 4 genoemde AmvB is de Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen [1] (hierna: Rdg). Hieruit blijkt dat het DMC wordt toegepast bij elke besluit van de minister om een gpp vast te stellen of te wijzigen. Geluidbeperkende maatregelen die niet doelmatig zijn worden bij het besluit niet in aanmerking genomen.

Opgemerkt wordt dat een gemeente bij het ontwikkelen van woningbouw het DMC niet hoeft te gebruiken. In principe is de gemeente vrij in de keuze van de maatregelen die zij treft. De gemeente moet daarbij wel rekening houden met de gpps in de omgeving van de nieuwe woningen (of andere geluidsgevoelige objecten).

Hoe werkt het - met vijf regels.

In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen toegelicht op welke manier geluidmaatregelen tegen elkaar worden afgewogen volgens de Rdg om te komen tot een pakket aan doelmatige maatregelen. De beschrijving hieronder geldt voor rijkswegen. Voor spoorlijnen is de werking analoog.

De doelmatigheidsafweging gebeurt op basis van zes principes, ook wel “regels” genoemd.

  1. Er hoeven nooit meer maatregelen getroffen te worden dan nodig om het plafond na te leven (behalve bij sanering). 
  2. Er hoeven nooit meer maatregelen getroffen te worden dan mogelijk is op basis van het beschikbare budget. Dat budget is afhankelijk van de hoogte van de geluidsbelasting op de woning. Het budget wordt niet in geld uitgedrukt, maar als “reductiepunten”. De kosten van maatregelen worden uitgedrukt in “maatregelpunten” (Rdg artikel 3 lid 1).
  3. Als een uitbreiding van een maatregel niet veel extra geluidreductie oplevert, hoeft deze uitbreiding niet gerealiseerd te worden, ook al wordt met de uitbreiding voldaan aan regel 1 en 2 (Rdg artikel 3 lid 2).
  4. Een bestaand scherm hoeft onder bepaalde voorwaarden niet afgebroken te worden om plaats te maken voor een hoger scherm (Rdg artikel 3 lid 3).
  5. Afscherming wordt alleen toegepast als die, al dan niet in combinatie met een stil wegdek, een geluidreductie van ten minste 5 dB op ten minste één geluidsgevoelig obejct oplevert (Rdg artikel 6 lid 2).
  6. Deze regel staat niet in de tekst van de regeling, maar is vanuit doelmatigheid eigenlijk vanzelfsprekend. Er zal als uitganspunt genomen moeten worden dat als meerdere maatregelen mogelijk zijn op grond van regel 1, 2, 4 of 5, een maatregel niet doelmatig is als deze een kleinere geluidreductie oplevert dan een andere maatregel. Met andere woorden, de maatregel met de hoogste geluidreductie verdient de voorkeur. Dit volgt wellicht ook direct uit de Wet, artikel 11.30 vierde lid: "Onze Minister kan afwijken van het eerste of tweede lid, indien geen geluidbeperkende maatregelen in aanmerking komen om aan die leden te voldoen. De afwijking wordt zoveel mogelijk beperkt door het treffen van geluidbeperkende maatregelen." Dat komt er volgens mij op erop neer de streefwaarden zo dicht mogelijk te naderen.
Regel 1 t/m 6 worden toegepast op clusters woningen. Een cluster wordt samengesteld uit woningen die zo dicht bij elkaar in de buurt liggen, dat ze kunnen profiteren van een aaneengesloten geluidsmaatregel (Rdg artikel 1).  

Bij het ontwerp van een geluidmaatregel wordt rekening gehouden met diverse randvoorwaarden die zijn opgenomen in Bijlage 1 van de Rdg. Ook wordt rekening gehouden met technische eisen die bijvoorbeeld te maken hebben met beheer en onderhoud. Een technische eis hangt samen met de lengte van delen stil asfalt. Een stil wegdek wordt niet aangebracht over een lengte van minder dan 500 meter. Dit is door Rijkswaterstaat vastgelegd in een brochure [5]. Naar verwachting zal Rijkswaterstaat soortgelijk beleid formuleren voor de naleving van de gpps.

Toelichting regel 2

Bij de toepassing van de Rdg wordt gewerkt met maatregelpunten - die kunnen worden gezien als een maat voor de kosten van maatregelen - en reductiepunten - die kunnen worden gezien als een budget voor maatregelen.

Het aantal maatregelpunten van een maatregel is afhankelijk van de soort maatregel en de afmetingen (Rdg artikel 4). In een bijlage van de Rdg is opgenomen welke geluidmaatregelen voor rijkswegen worden overwogen. Dit is met name 2-laags ZOAB. Voor wegen met een snelheid niet hoger dan 80 km/uur komen bovendien dunne deklagen in aanmerking. Als overdrachtsmaatregelen worden geluidschermen, geluidwallen, middenbermschermen en schermtoppen overwogen.

Voorbeelden:

  • Het wegdek 2-laags ZOAB heeft 22 maatregelenpunten per 10 m2 ten opzichte van ZOAB.
  • Een geluidsscherm met een hoogte van 4 meter heeft 173 maatregelpunten per strekkende meter.

Het aantal reductiepunten voor een cluster wordt bepaald door het aantal woningen in het cluster, en door de hoogte van de toekomstige geluidsbelasting in de (soms denkbeeldige) situatie waarin in het geheel geen geluidmaatregelen aanwezig zijn (Rdg tabel 1 van Bijlage 2). Andere geluidsgevoelige gebouwen dan woningen worden omgerekend tot een overeenkomstig aantal woningen (Rdg artikel 5 lid 4).

Voorbeelden:

  • Een woning met een geluidsbelasting door wegverkeer van 53 dB krijgt 2.100 reductiepunten.

  • Een groep van 10 woningen met een geluidsbelasting door wegverkeer van 53 dB krijgt 10x2.100 reductiepunten, dus in totaal 21.000 reductiepunten.  

In de figuur hieronder staat hoeveel reductiepunten een woning krijgt voor geluid van een rijksweg. Daarbij wordt geen rekening meer gehouden met de aftrek artikel 110 g. Deze aftrek wordt met SWUNG afgeschaft. De sprong tussen 65 en 66 dB geeft vorm aan het beleid dat de rijksoverheid voert om extra maatregelen te treffen bij woningen met een hoge geluidsbelasting, pijler 2 van de SWUNG wetgeving.

Een maatregel (hetzij een enkelvoudige maatregel, zoals een scherm of stil wegdek, hetzij een combinatie van verschillende maatregelen) is volgens regel 2 doelmatig indien het aantal maatregelpunten van de maatregel niet hoger is dan het beschikbare aantal reductiepunten van het cluster. Als binnen het budget aan reductiepunten verschillende maatregelen mogelijk zijn, is de maatregel die de grootste totale geluidsreductie tot gevolg heeft de maatregel die in beginsel wordt geadviseerd.

De totale geluidsreductie van een maatregel is de optelling van alle geluidsreducties door toepassing van de maatregel op de woningen in het cluster. De geluidreductie op een woning wordt door Rijkswaterstaat bepaald als het gemiddelde van de geluidreductie bij alle waarneempunten op de woning. Daarbij wordt een geluidreductie onder de streefwaarde niet meegeteld.

Bij het afwegen van maatregelen wordt altijd de mogelijkheid van een stiller wegdek onderzocht, tenzij dat om technische redenen niet aangebracht kan worden. Dat is in overeenstemming met het algemene principe van het milieubeleid dat bronmaatregelen de voorkeur hebben boven maatregelen die de overdracht beperken of maatregelen bij de ontvanger. Een bronmaatregel zoals stil wegdek heeft naar twee zijden van de weg effect en veroorzaakt geen visuele hinder, zoals bij een geluidsscherm wel kan voorkomen.

Toelichting regel 3

Het budget aan reductiepunten wordt niet per definitie helemaal besteed. Er kan met een ‘goedkopere’ maatregel worden volstaan wanneer deze een ‘nagenoeg gelijke’ geluidreductie realiseert als de duurdere maatregel. In dat geval wordt per situatie beoordeeld wat een ‘nagenoeg gelijke’ geluidreductie is. In de toelichting van de Rdg staat dat het daarbij doorgaans dient te gaan om een alternatieve maatregel die een geluidreductie moet realiseren van ten minste 95 % van de geluidreductie van de maximale maatregel. Deze regel 3 is er vooral op gericht om te voorkomen dat in stedelijk gebied zeer hoge geluidsschermen geplaatst worden. Er zal bij dichte bebouwing voldoende budget zijn voor zulke zeer hoge schermen, terwijl de meeropbrengst van hoge schermen over het algemeen afneemt.

Toelichting regel 5

Geluidsschermen en –wallen hebben ook nadelen voor de bewoners, omdat zij het uitzicht kunnen belemmeren. Daarom wordt afscherming alleen toegepast als die, al dan niet in combinatie met een stil wegdek, een geluidreductie van ten minste 5 dB oplevert. Een geluidreductie van 5 dB is goed hoorbaar, waarmee het visuele nadeel van afscherming wordt gecompenseerd.

Gegevens en berekeningsresultaten

Zoals blijkt uit het bovenstaande is voor het bepalen van de doelmatige maatregelen veel rekenwerk nodig. Dit is vooral het geval als er veel woningen betrokken zijn bij de doelmatigheidsafweging. Dan volgen omvangrijke tabellen met resultaten uit de berekeningen.

Uitdaging

Hoe duidelijk het nieuwe DMC ook is, de uitdaging om bij het akoestisch onderzoek een optimale set aan maatregelen te bepalen blijft groot.

Bij een recent project heb ik gemerkt hoeveel varianten aan schermen en stille wegdekken mogelijk zijn voor dezelfde groep woningen. Dat lijdt toch tot enige subjectiviteit bij de eindafweging, vooral in complexe situaties. De maatregel met de grootste totale geluidsreductie is de doelmatige maatregel, maar hoever moet je gaan in het bepalen van alle varianten? Hoe weet je 100% zeker dat je werkelijk de meest optimale variant hebt doorgerekend?

Bij het denken over doelmatigheidscriteria hebben mijn collega's en ik bij diverse projecten veel vrijheid van de opdrachtgevers gekregen. Ik hoop dat we de mogelijkheid krijgen om met dezelfde vrijheid een goede methodiek te bedenken om de afweging van maatregelen te optimaliseren. Met name de reproduceerbaarheid voor de bepaling van de optimale maatregelen zal hiermee gediend zijn. Het moet immers uit te leggen zijn aan bewoners, waarom het scherm juist bij hun woning ophoudt, of waarom het bij de buren net iets hoger is, of waarom het daar wat verder doorloopt.

Mijn stelling is dat de optimale set aan maatregelen alleen via een geautomatiseerd proces bepaald kan worden.

Bronnen:

  1. Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen

  2. Waterman E.H., Een criterium voor schermplaatsing, Geluid, maart 1998.

  3. Memorie van Toelichting SWUNG, kamerstuk 32 252, nr. 3

  4. Wet milieubeheer hoofdstuk 11

  5. Doelmatigheidscriterium geluidmaatregelen Wgh DMC, Informatiebrochure voor toepassers, 2e druk, 31 augustus 2010.

 
    home...