RvS: "Beleidsregel trillingshinder spoor mist noodzakelijke elementen"

Carel Ostendorf, DPA Cauberg-Huygen BV, 30 oktober 2013

Op 2 oktober heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee tracébesluiten vernietigd. Het gaat hierbij om 'Sporen in Arnhem 2012' en 'Sporen in Utrecht 2012 deeltracé Utrecht Centraal-Houten' . Zwaarwegend in het besluit van de Afdeling is de beoordeling van de Beleidsregel Trillingshinder Spoor (BTS). De Afdeling vindt dat de BTS noodzakelijke elementen mist om als toetsingskader te kunnen dienen. Beide tracébesluiten zijn al eerder vernietigd. Ook toen speelde trillingen een cruciale rol.

De Raad van State heeft wel bepaald dat de werkzaamheden op het tracé Utrecht-Houten in de tussentijd mogen doorgaan. Ook mag het gebruik van vernieuwde spoortracé in Arnhem worden voortgezet.

De bezwaren

De Afdeling heeft weliswaar twee zaken behandeld maar met betrekking tot het onderwerp trillingen is eigenlijk alleen Arnhem (201207300/1) leidend. In de zaak van Utrecht-Houten (201209786/1) verwijst de Afdeling naar haar overwegingen in de zaak Arnhem.

In de zaak Arnhem geeft de Afdeling aan bezwaren te hebben tegen de volgende onderdelen uit de BTS:

1. De “incidentenregeling”. Deze is in de BTS te ruim omschreven. Het uitsluiten van incidenten acht de Afdeling op zichzelf niet onaanvaardbaar maar dat kan alleen als dit voldoende is onderbouwd. In de BTS is nu geen limiet gegeven aan het aantal incidenten dat buiten beschouwing mag worden gelaten. Het is daardoor mogelijk om treinpassages uit te sluiten op basis van verschillende vormen van incidenten zoals gewicht (trein is veel zwaarder dan de treinen die normaal over het traject rijden), type trein (er rijdt een goederentrein terwijl het traject niet bestemd is voor goederenverkeer) of defecten (er rijdt een trein met een slecht wiel). Daardoor kan het aantal uitsluitingen te groot worden waardoor eigenlijk geen sprake meer is van een incident.

In de praktijk van de trillingsonderzoeken wordt weinig gebruik gemaakt van de incidentenregeling omdat vaak het detailniveau ontbreekt op het gebied van de benodigde gegevens. Gewicht, snelheid en samenstelling van (met name) goederentreinen zijn gegevens die niet standaard in onderzoeken worden meegenomen. Vanuit de beoordeling van de trillingssterkte zijn deze gegevens ook niet nodig. Dan dient alleen zeker te zijn dat de trilling veroorzaakt is door een trein en niet door verstoring zoals lopen in de woning. Alleen als de trillingssterkte van 1 trein heel veel hoger is dan van de rest, wordt nog wel eens gekeken of er bijzonderheden waren die uitsluiting zou kunnen rechtvaardigen.

2. De “2% regeling”. Het (naast de incidentenregeling) uitsluiten van de 2% passages met de hoogste trillingssterkten, wordt volgens de Afdeling in de BTS eveneens onvoldoende gemotiveerd. Hierdoor is niet zeker of de trillingssterkte die uiteindelijk beoordeeld moet worden nog wel representatief is voor de werkelijke trillingssterkte. Volgens het deskundigenbericht kan de 2% regeling leiden tot een onderschatting van de trillingsbelasting.

Uit ervaring in verschillende projecten blijkt dat door de 2% regeling de trillingssterkte met meer dan 50% kan afnemen ten opzichte van de gemeten hoogste waarde. Dat is veel meer dan de 20% waar in de toelichting op de BTS over wordt gesproken. De onderbouwing voor de keuze van 2% is onduidelijk. In een conceptversie van de BTS werd zelfs gesproken van 5% verwijderen van de hoogste trillingsniveaus maar dat is in de overgang naar de definitieve versie teruggebracht naar 2%.

De wens om treintrillingen uit te kunnen sluiten van beoordeling, is een gevolg van de beoordeling op basis van de maximale trillingssterkte. Dit betekent namelijk dat 1 trein uiteindelijk zorgt voor het eindoordeel. Dit kan dus betekenen dat als na een week meten er maar 1 trein is die zorgt voor een overschrijding, op basis van die ene trein actie moet worden ondernomen zoals het treffen van trillingsreducerende maatregelen. De algemene maatschappelijke vraag hierachter is dan ook: moet je op basis van een individueel geval gemeenschapsgeld uitgeven om de situatie te verbeteren? Het gemotiveerd uit kunnen sluiten van die maatgevende trein kan het uitgeven van veel geld voorkomen omdat trillingsreducerende maatregelen over het algemeen veel geld kosten.

3. Het ontbreken van een bovengrens. Met de streef- en grenswaarden die in de BTS zijn opgenomen, kan de Afdeling in beginsel wel leven. Waar ze een bezwaar tegen heeft, is het feit dat in de BTS geen bovengrens is aangeven waarvan overschrijding tot een onaanvaardbaar trillingsniveau leidt. Omdat in de BTS ook een hinderclassificatie van de trillingsniveaus ontbreekt (zoals in bijlage V van de SBR richtlijn B) en de noodzaak tot het treffen van maatregelen via een nog niet uitgewerkt doelmatigheidscriterium relatief eenvoudig omzeild kan worden, vindt de Afdeling dat de BTS noodzakelijke elementen mist om als beoordelingskader te fungeren.

Dit punt is de belangrijkste reden waarom de Afdeling niet kan instemmen met de BTS. In de methodiek van de BTS is opgenomen dat een toename van 30% van de trillingssterkte in de plansituatie ten opzichte van de huidige situatie (zonder realisatie van het plan) niet leidt tot een voor mensen voelbare toename van de trillingssterkte. Als in de huidige situatie al sprake is van een grote overschrijding van de grenswaarden uit de BTS, dan mag in de plansituatie de trillingssterkte nog eens tot 30% toenemen waardoor de overschrijding alleen maar toeneemt. Voor de mensen maakt het misschien weinig verschil in de trillingsbeleving tussen de bestaande- en de plansituatie maar aan de overschrijding wordt niks gedaan. Bovendien geldt dat over 10 jaar (de periode dat de plansituatie van nu als bestaande situatie in de toekomst mag worden gezien), weer een toename van 30% mogelijk is. Op deze wijze kan de trillingsbelasting over een langere periode steeds verder toenemen zonder dat er een bovengrens geldt.

De verwijzing naar bijlage V uit SBR richtlijn B heeft te maken met de tekst die onder de tabel in bijlage V staat. De tabel zelf geeft een hinderclassificatie voor een bereik in trillingssterkte. Zo wordt een trillingssterkte tussen de 0,2 en 0,8 geclassificeerd als “matige hinder” en een trillingssterkte boven de 3,2 als “ernstige hinder”. De laatste zin in de tekst onder de tabel luidt: “Ernstige hinder is niet toelaatbaar”. In geval van een trillingssterkte boven de 3,2 moeten volgens richtlijn B dus reducerende maatregelen worden genomen. Bijlage V biedt daarmee een absolute bovengrens die in de BTS ontbreekt. Omdat ook het doelmatigheidscriterium rond maatregelen in de BTS onvoldoende is uitgewerkt, kan de noodzaak tot het treffen van maatregelen makkelijk worden weggeschreven onder het motto “niet doelmatig”. Ook daardoor ontbreekt een manier om de trillingssterkte te begrenzen.

Hoe verder?

Hoewel de betreffende Tracébesluiten vernietigd zijn en de BTS voorlopig nog ter discussie staat, gaan de projecten in Utrecht en Arnhem gewoon door. In de uitspraak staat dat een voorlopige voorziening is getroffen die de minister 32 weken de tijd geeft om de zaak te repareren. Die reparatie bestaat uit een nieuw te nemen Tracébesluit waarbij de onderbouwing van het aspect trillingen, beter gemotiveerd moet zijn rekening houdend met de bezwaren die nu door de Afdeling zijn opgeworpen.

Een periode van 32 weken is relatief weinig in de beantwoording van een aantal fundamentele zaken. Want eigenlijk gaat het hier om twee kwesties:

  1. Is de Vmax (de hoogste trillingssterkte) wel de beste parameter om de trillingshinder mee te beoordelen?
  2. Wie moet er betalen voor het verlagen van een te hoog trillingsniveau in de woning?

Vmax of niet?

De huidige beoordelingswijze met Vmax is gebaseerd op de hoogste waarde. Als naar een vorm van een gemiddelde waarde zou kunnen worden gegaan dan is de invloed van incidenten en uitschieters op de trillingssterkte veel minder groot. Het uitsluiten van passages bij de beoordeling zou dan geen onderwerp van discussie meer hoeven zijn. Wat dat betreft dient de vergelijking met geluid en wegverkeer zich aan. Hierbij vindt helemaal geen beoordeling van een maximale waarde plaats maar alleen een beoordeling op basis van een gemiddeld geluidniveau over een jaar. Of deze jaarbenadering recht doet aan de hinderbeleving in het geval van trillingen door treinen is echter maar de vraag en nog onderwerp van onderzoek (onder andere door RIVM, zie ook dit eerdere artikel in Geluidnieuws).

Bij handhaving van de Vmax als trillingsparameter (en daar is best wat voor te zeggen, zeker door de combinatie met de gemiddelde trillingssterkte Vper) zou gezocht kunnen worden naar een betere manier om het uitsluiten van trillingen te regelen. Op basis van de verdeling van de trillingssterkte per treinpassage bestaat inzicht in het percentage treinen dat een bepaalde trillingssterkte veroorzaakt. Figuur 1 geeft een voorbeeld. Hierin is te zien dat 80% van de in een week gemeten goederentreinen (rode lijn), een trillingssterkte van 0,08 of lager veroorzaakt. Voor de passagierstreinen geldt dat 2,5% van de treinpassages voor een trillingssterkte zorgt die hoger is dan 0,1. De hoogste trillingssterkte wordt in dit voorbeeld veroorzaakt door 1 passage van een passagierstrein.

Figuur 1: verdeling trillingssterkte per treinpassage

Twee gedachten komen op bij de “uitsluitingsprocedure”:

  • Kijk naar het verschil tussen de hoogste waarde en de daarop volgende waarde. Als er veel waarden in de buurt van de hoogste waarde liggen dan is dat kennelijke de normale situatie die dan zonder uitsluiting beoordeeld dient te worden. Is er sprake van één uitschieter (verschil met de volgende hoge waarde relatief groot) dan zou langer doormeten inzicht kunnen geven in de mate waarin deze uitschieter voorkomt. Mocht na twee (of wellicht meer) weken meten de uitschieter uit de eerste week nog steeds eenzaam bovenaan staan, dan is het ook een echte uitschieter en zou die kunnen worden uitgesloten van beoordeling. Onderwerp van onderzoek is natuurlijk welk verschil in waarde moet worden aangehouden om te beslissen of langer moet worden gemeten of niet.
  • Uitsluiting volgens deze procedure mag alleen plaatsvinden als er een hele week is gemeten of een bepaald minimaal aantal passages. Bij korter durende metingen moet worden uitgegaan van de werkelijk gemeten maxima. Het is namelijk van groot belang voldoende treinpassages te hebben gemeten wil er een goed inzicht in de verdeling van de trillingsniveaus ontstaan. Op trajecten waar relatief weinig goederentreinen rijden, kan de meetduur van een week dan nog wel eens te kort zijn.

Natuurlijk moet de uitsluitingsprocedure nog verder worden uitgewerkt en vooral getest worden op veel meetresultaten. Door hierbij gebruik te maken van verschillende onderzoeksbureaus en hun meetgegevens, kan voorkomen worden dat een methode te snel in de markt wordt gezet zonder goed te zijn getest.

Wie moet het betalen?

Het trillingsniveau in de woning is het gevolg van een trillingsbron (trein) in combinatie met de baan, overdracht door de bodem en overdracht door de woning. In de huidige beoordelingswijze ligt de verantwoordelijkheid volledig bij de beheerder van de spoorlijn. De toestand van het rijdend materieel, de bodem en de woning moet hij maar op de koop toenemen. Dit aspect vraagt eigenlijk om een scheiding van verantwoordelijkheden. Het lijkt niet reëel om de beheerder van de spoorlijn maatregelen te laten treffen (kosten te laten maken) als in de woning sprake is van hele slappe vloeren waardoor extra trillingen ontstaan ten opzichte van een vergelijkbare woning met minder slappe vloeren. Ook hier ligt een vergelijking met geluid voor de hand. Daar worden namelijk eisen gesteld aan de geluidisolatie van een woning ter voorkoming dat iemand in een “kartonnen doos” in de buurt van een autosnelweg gaat wonen om vervolgens te klagen over geluidoverlast in de woning. In het geval van trillingen zouden grenzen kunnen worden gesteld aan de versterking van de trilling die optreedt door de vloer. Een versterking tot een factor 3 bijvoorbeeld moet meegenomen worden door de beheerder van de spoorlijn, daarboven is voor rekening van de gebouweigenaar.

Die lijn doortrekkend zou de beoordeling van de trillingssterkte vervolgens uit de woning kunnen worden gehaald. Hierdoor wordt de onzekerheid verkleind over het trillingsniveau in de woning die optreedt als gevolg van de verschillende eigenschappen van iedere individuele woning. Uitgaande van een maximaal toelaatbaar trillingsniveau in de woning en een versterkingsfactor van 3, kan een trillingssterkte op maaiveld worden berekend. Door de beoordeling op maaiveld te nemen, is de invloed van de individuele woning verdwenen en hoeven metingen ook niet meer in de woning te worden uitgevoerd hetgeen de praktische uitvoering van trillingsonderzoeken ten goede komt doordat stoortrillingen vanuit de woning niet meer optreden. Een beoordeling op maaiveldniveau leent zich ook beter voor grootschalige onderzoeken als MER en Tracébesluit.

Eventueel kan nog een stap verder worden gegaan en, analoog aan de Geluidproductieplafonds, een Trillingsproductieplafond vast worden gesteld. In het plafond kan een zekere mate van groei al worden opgenomen (bijvoorbeeld de 30% toename uit de BTS). Op een bepaalde afstand kan een waarde voor Vmax en Vper worden vastgelegd als grenswaarde. Deze waarden zijn dan afgeleid vanuit de woning, rekening houdend met de versterkingsfactor 3 en de afstand van de woning.

Met deze methode kan ook tegemoet worden gekomen aan de bezwaren van de afdeling. Weliswaar geldt op maaiveld een afgeleide trillingssterkte die berekend is vanuit een trillingssterkte in de woning, maar ook aan deze afgeleide waarde kan een bovengrens worden gesteld. En of die afgeleide trillingssterkte dan een maximale waarde is of (een vorm van) een gemiddelde waarde maakt hierbij niet uit.

In individuele klachtensituaties kan aanvullend altijd nog een meting in de woning worden uitgevoerd waarbij naast een trillingssterkte in de woning ook de overdracht tussen maaiveld en vloer wordt bepaald. De beoordeling vindt niet alleen plaats op maaiveld maar ook op basis van de versterkingsfactor. Als hierbij sprake is van een te grote versterkingsfactor, dan weet de bewoner dat hij niet alle trillingen op het bordje van de spoorbeheerder kan leggen. Die moet er dan alleen voor zorgen dat op maaiveld voldaan wordt aan de afgeleide grenswaarde. Een verdere verlaging van de trillingssterkte ligt dan in de handen van de bewoner.

Bronnen: uitspraak Arnhem 201207300/1 (zie hieronder) en uitspraak Utrecht 201209786/1

201207300/1/R4. Datum uitspraak: 2 oktober 2013

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de vereniging Wijkvereniging Transvaal, gevestigd te Arnhem, 2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Arnhem, 3. [appellant sub 3], wonend te Arnhem, en anderen, zich noemende de "Werkgroep Boompjesstraat" (hierna: Werkgroep Boompjesstraat), appellanten,

en

de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit, bekend gemaakt op 14 juni 2012, heeft de minister op grond van de Tracéwet het tracébesluit "Sporen in Arnhem 2012" (hierna: het tracébesluit) vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Wijkvereniging Transvaal, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Werkgroep Boompjesstraat beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2012, waar Wijkvereniging Transvaal, vertegenwoordigd door H. van Es, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld, werkzaam bij het ministerie, ing. J.W. van den Brink en A.A.G. Derksen, beiden werkzaam bij ProRail, en ing. R.G. Fennema, zijn verschenen.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.

Wijkvereniging Transvaal heeft nadere stukken ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Wijkvereniging Transvaal, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], Werkgroep Boompjesstraat en de minister hebben daarvan gebruik gemaakt.

De Afdeling heeft de zaak verder behandeld ter zitting van 27 juni 2013, waar Wijkvereniging Transvaal, vertegenwoordigd door H. van Es, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.J. Gierveld, ir. M. van den Berg, ir. L.C.M. Postma, allen werkzaam bij het ministerie, ing. J.W. van den Brink, ir. A.F.A. Verhaaren, beiden werkzaam bij ProRail en ing. R.G. Fennema, zijn verschenen.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.

Overwegingen

Algemeen

1. Het tracébesluit voorziet in uitbreiding van en verschillende aanpassingen en verbeteringen in de bestaande railinfrastructuur ter hoogte van treinstation Arnhem Centraal, uitbreiding van het station zelf met onder meer een vierde perron en twee nieuwe perronsporen, en het aanleggen van een ongelijkvloerse kruising aan de westzijde van het station.

2. Het ontwerp-tracébesluit is in april 2008 ondertekend en heeft van 20 mei tot en met 30 juni 2008 ter inzage gelegen. De nadien vastgestelde tracébesluiten van 2009, 2010 en 2011 zijn bij uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011, in zaak nrs. 200904295/1/M2 en 201009685/1/M2 vernietigd. Naar aanleiding van deze uitspraak is onderhavig tracébesluit vastgesteld.

In de toelichting bij het tracébesluit is vermeld dat de inhoud van de tracébesluiten van 2009, 2010 en 2011, voor zover geen nieuwe afweging is gemaakt, integraal in het tracébesluit is opgenomen. Er is een nieuwe afweging gemaakt ten aanzien van het aspect trillingen.

Programma Hoogfrequent Spoorvervoer

3. Wijkvereniging Transvaal betoogt dat de minister bij de vaststelling van het tracébesluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de invoering van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (hierna: PHS) en de daarin opgenomen prognoses over de toename van het goederenvervoer over het spoor. De aan het tracébesluit ten grondslag liggende rapporten met betrekking tot luchtkwaliteit, geluid en externe veiligheid zijn daarom volgens Wijkvereniging Transvaal gebaseerd op onjuiste prognoses voor de toename van het goederenvervoer.

3.1. Uit paragraaf 3.3 van de toelichting bij het tracébesluit volgt dat het PHS is opgestart om de kwaliteit van het vervoer per spoor op een hoger plan te brengen. Speerpunten die daarbij worden gehanteerd zijn hoogfrequent spoorvervoer op de drukste trajecten in de brede Randstad en een toekomstvaste routestrategie spoorgoederenvervoer. Bij hoogfrequent vervoer heeft de reiziger geen spoorboekje nodig, omdat de treinen elkaar snel opvolgen. Voor het in het PHS beoogde intensiever gebruik van het spoor zijn aanpassingen aan de infrastructuur nodig. Twee planstudies uit het PHS zijn volgens de toelichting voor Arnhem van belang, namelijk de planstudie voor hoger frequent reizigersvervoer tussen Utrecht en Arnhem en de planstudie voor toekomstvaste routering voor het goederenvervoer. Deze planstudies kunnen over het traject Elst Arnhem naar Zutphen leiden tot meer personentreinen en meer goederentreinen, dan waarin bij de vaststelling van onderhavig tracébesluit is uitgegaan. De gevolgen van geïntensiveerd treingebruik voor Arnhem zullen volgens de toelichting bij het tracébesluit worden onderzocht in de besluitvorming over deze planstudies. Geïntensiveerd treingebruik is niet mogelijk zonder aanpassingen aan de infrastructuur, aldus de toelichting. Nu de besluitvorming hierover nog niet heeft plaatsgevonden en nog niet zeker is hoe de planstudies hierover zich ontwikkelen, zijn volgens paragraaf 3.4 van de toelichting bij het tracébesluit de ideeën uit het PHS niet meegenomen bij de vaststelling van onderhavig tracébesluit. In hetgeen Wijkvereniging Transvaal heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt de toelichting bij het tracébesluit op dit punt onjuist te achten. De minister behoefde het PHS dan ook niet te betrekken bij de vaststelling van het tracébesluit.

3.2. Wat betreft de bij de vaststelling van het tracébesluit gehanteerde prognoses over het goederenvervoer stelt de minister dat in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011 reeds is overwogen dat de prognoses die zijn gehanteerd bij de vaststelling van het tracébesluit van 2009 een accuraat toekomstbeeld geven. Volgens de minister waren er geen omstandigheden die aanleiding gaven nieuwe prognoses op te stellen. Wijkvereniging Transvaal heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke omstandigheden zich wel hebben voorgedaan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister zich heeft mogen baseren op de door hem gehanteerde prognoses voor het goederenvervoer voor het spoor in Arnhem.

Verhoging snelheid

4. Uit de toelichting bij het tracébesluit volgt dat met de aanleg van het tracé is beoogd over het spoorknooppunt Arnhem meer treinen te kunnen verwerken, zodat capaciteitsproblemen ter plaatse hiervan worden opgelost en in de toekomst worden voorkomen. Dit wordt onder meer bereikt door het verhogen van de snelheid van de treinen. Volgens de toelichting vergroot de verhoging van de snelheid van 40 km per uur naar 60 km per uur de capaciteit van het emplacement en leidt deze tot verkorting van de reistijden.

5. Wijkvereniging Transvaal en Werkgroep Boompjesstraat betogen dat een verhoging van de snelheid waarmee treinen kunnen arriveren op en vertrekken van het station Arnhem van 40 km per uur naar 60 km per uur en mogelijk tot 80 km per uur leidt tot nadelige milieugevolgen voor omwonenden, zoals een toename van de geluidhinder, verslechtering van de luchtkwaliteit en een groter risico op calamiteiten met gevaarlijke stoffen. Verder voert Wijkvereniging Transvaal aan dat de minister ten onrechte stelt dat artikel 65, eerste lid, van de Spoorwegwet in de weg staat aan gedifferentieerd rijden en een beperking van de snelheid tot 40 km per uur. Volgens Wijkvereniging Transvaal is dit artikel van de Spoorwegwet vervallen. Daartoe verwijst zij naar het Staatsblad van 19 mei 1993 (Stb. 1993, 291). Bovendien valt uit artikel 65 van de Spoorwegwet in samenhang gelezen met het Besluit spoorverkeer en de Regeling spoorverkeer niet op te maken dat het verboden is om met een gedifferentieerde snelheid te rijden, aldus Wijkvereniging Transvaal. Volgens haar kan uit de artikelen 8, tweede lid, en 19, tweede lid, van de Regeling spoorverkeer worden opgemaakt dat snelheidsdifferentiaties wel zijn toegestaan. Wijkvereniging Transvaal betoogt voorts dat de minister bij de vaststelling van het tracébesluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de invoering van het systeem European Rail Traffic Management System (hierna: ERTMS) als oplossing voor de capaciteitsproblemen.

5.1. De minister stelt zich op het standpunt dat juridische en technische mogelijkheden ontbreken om op tijdstippen dat een hogere snelheid uit capaciteitsoverwegingen niet noodzakelijk is, snelheidsverlaging voor te schrijven om redenen die niet van doen hebben met de veiligheid op het spoor. De minister stelt voorts dat in de onderzoeken, die ten grondslag liggen aan het tracébesluit, is uitgegaan van een snelheidsverhoging van de treinen van 40 naar 60 km per uur. Volgens de minister zijn de te treffen maatregelen ook gebaseerd op de berekende effecten van deze snelheidsverhoging. De minister verwijst in dit verband naar de onder 2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011.

5.2. In de uitspraak van 31 augustus 2011 heeft de Afdeling het volgende overwogen.

"2.8.4 In de tussenuitspraak is overwogen dat gelet op hetgeen met de aanleg van het tracé is beoogd - het oplossen van capaciteitsproblemen ter plaatse van het spoorknooppunt Arnhem en het voorkomen hiervan in de toekomst - er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de keuze van de minister voor het verhogen van de snelheid voor personentreinen en goederentreinen in de dag- en avondperiode zodanig onevenwichtig is dat de minister in zoverre niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen staat de noodzaak van de aanleg van het tracé ten gevolge waarvan de snelheid wordt verhoogd wat betreft de dag- en avondperiode niet ter discussie. De betogen van appellanten dat de minister ten onrechte wat betreft de dag- en avondperiode niet heeft besloten om de snelheid te verlagen dan wel niet heeft onderzocht of het mogelijk is om onderscheid te maken wat betreft snelheid tussen het personenverkeer en het goederenverkeer, kunnen om die reden geen rol spelen.

2.8.5 Uit artikel 65 van de Spoorwegwet in samenhang met de artikelen 13, 15, 18 en 23 van het Besluit spoorverkeer en artikel 23 van de Regeling spoorverkeer volgt dat alleen aanwijzingen of seinen onderscheidenlijk gegeven of geplaatst mogen worden die betrekking hebben op een veilig en ongestoord gebruik van het spoor. Een redelijke wetsuitleg brengt met zich dat in artikel 65 van de Spoorwegwet met een veilig en ongestoord gebruik van het spoor wordt gedoeld op de veiligheid op het spoor en niet vanwege het spoor. Daarnaast blijkt uit de in overweging 2.8.3 weergegeven artikelen dat de Spoorwegwet, het Besluit spoorverkeer en de Regeling spoorverkeer geen bevoegdheid geven om aanwijzingen te geven aan het verkeer op de hoofdspoorweg in verband met milieugevolgen, zoals geluidhinder en trillinghinder. Appellanten hebben niet aangevoerd dat een veilig en ongestoord gebruik van het spoor als bedoeld in artikel 65 van de Spoorwegwet aanleiding geven om de snelheid te beperken. De minister heeft daarom door te verwijzen naar artikel 65, eerste lid, van de Spoorwegwet, het Besluit spoorverkeer en de Regeling spoorverkeer voldoende gemotiveerd dat het onder de huidige toepasselijke regelgeving niet mogelijk is om de snelheid van het treinverkeer in verband met milieugevolgen vanwege het spoor op de omgeving, te beperken".

5.3. De hiervoor weergegeven overwegingen uit de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011 zien op artikel 65 van de Spoorwegwet. In het Staatsblad (1993, 291) waar Wijkvereniging Transvaal naar verwijst, is het Besluit van 19 mei 1993, houdende wijziging van het Algemeen Reglement Vervoer, het Reglement Dienst Hoofd- en lokaalspoorwegen en het Besluit personenvervoer, opgenomen. Dit Besluit voorziet niet in een wijziging van de Spoorwegwet, waarbij artikel 65 van deze wet is vervallen. Ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit was artikel 65 van de Spoorwegwet dan ook geldend recht. De beroepsgrond van Wijkvereniging Transvaal dat artikel 65 van de Spoorwegwet bij besluit van 19 mei 1993 is vervallen, mist derhalve feitelijke grondslag.

5.4. Ten aanzien van de noodzaak van de aanleg van het tracé ten gevolge waarvan de snelheid verhoogd kan worden, ziet de Afdeling, wat betreft de dag- en avondperiode, geen aanleiding thans anders te oordelen dan in de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011. Naar aanleiding van het ter zitting toegelichte betoog van Wijkvereniging Transvaal over het door haar in haar nadere stukken berekende geringe tijdverlies bij handhaving van de maximum snelheid van 40 km per uur heeft de minister naar voren gebracht dat de verhoging van de snelheid niet zozeer van belang is voor de reistijdwinst, maar vooral van belang is voor het vergroten van de capaciteit en het goed kunnen doorstromen van goederentreinen. Volgens de minister duurt het lang voordat gestopte goederentreinen weer op gang komen en leiden deze tot vertragingen bij de personentreinen. De railinfrastructuur, zoals opgenomen in het tracébesluit, is daarom meer gestroomlijnd met minder wissels, zodat de treinen gemakkelijker kunnen doorrijden, aldus de minister. In hetgeen Wijkvereniging Transvaal in haar beroepschrift heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de keuze van de minister om het tracé zo in te richten dat kan worden gekomen tot een verhoging van de snelheid in de dag- en avondperiode zodanig onevenwichtig is dat de minister in zoverre niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Het door Wijkvereniging Transvaal in haar nadere stukken aangevoerde over de invoering van het European Rail Traffic Management System (hierna: ERTMS) als oplossing voor de capaciteitsproblemen, leidt evenmin tot dat oordeel. Ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit was het ERTMS nog niet ingevoerd en ook stond toen nog niet vast op welke wijze uitvoering zou worden gegeven aan dit systeem, zodat de minister, daargelaten of het ERTMS een oplossing biedt voor de capaciteitsproblemen, het ERTMS niet behoefde te betrekken bij de besluitvorming.

Wijkvereniging Transvaal en Werkgroep Boompjesstraat wijzen in hun betoog op nadelige milieugevolgen vanwege de verhoging van de snelheid van het treinverkeer voor de omgeving. Zij voeren daarmee echter geen argumenten aan waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat een snelheidsverhoging op het spoor leidt tot onveilige situaties op het spoor. Zoals volgt uit de eerdergenoemde uitspraak van 31 augustus 2011 geeft de Spoorwegwet de minister geen bevoegdheid om in de door Wijkvereniging Transvaal en Werkgroep Boompjesstraat naar voren gebrachte omstandigheden een onderscheid in snelheid te maken in de dag-, avond- en nachtperiode. De door Wijkvereniging Transvaal naar voren gebrachte artikelen in de Regeling Spoorverkeer maken dit niet anders. In deze artikelen zijn beremmingsvoorschriften opgenomen voor het beremmen van een trein bij een bepaalde treinsnelheid met een daarbij bepaalde maximum remweg.

5.5. Voor zover Wijkvereniging Transvaal erop wijst dat uit de door haar overgelegde krantenartikelen en het feitenblad Basisnet vervoer gevaarlijke stoffen over spoor blijkt dat de minister voornemens is de snelheid te verhogen naar 80 km per uur, overweegt de Afdeling dat een dergelijke snelheidsverhoging niet is opgenomen in het tracébesluit. Gelet hierop is in hetgeen Wijkvereniging Transvaal in zoverre heeft aangevoerd geen grond gelegen voor vernietiging van het tracébesluit.

Externe veiligheid

6. Wijkvereniging Transvaal vreest voor de veiligheid van omwonenden ten gevolge van het voortzetten van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het traject door Arnhem en het verhogen van de snelheid van het treinverkeer naar 60 km per uur. Zij voert in dit kader aan dat bij de berekening van het groepsrisico van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Zo zijn volgens haar de nieuwste prognoses in het PHS met betrekking tot de toename van het goederenvervoer ten onrechte niet betrokken en is uitgegaan van een onjuiste marktverwachting voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. Wijkvereniging Transvaal voert aan dat niet vaststaat dat het vervoer van gevaarlijke stoffen voortaan over de Betuweroute zal worden geleid. Verder heeft de minister gerekend met een bepaalde samenstelling van de wagons van een goederentrein, de zogenoemde bloktreinen, maar volgens Wijkvereniging Transvaal is deze samenstelling niet gegarandeerd en kunnen in de praktijk de wagons van goederentreinen op andere wijze worden samengesteld. De samenstelling van de wagons heeft volgens haar invloed op de berekening van het groepsrisico. Voorts voert Wijkvereniging Transvaal aan dat de door de minister genoemde maatregelen om het groepsrisico te verlagen onvoldoende zijn gewaarborgd. Niet duidelijk is bijvoorbeeld wanneer het ATB-vv systeem in artikel 13, tweede lid, van het tracébesluit ingevoerd kan worden, aldus Wijkvereniging Transvaal. Voorts wijst zij erop dat zich binnen de 10-6 plaatsgebonden risicocontour een kinderdagverblijf en een hotel bevinden waarmee volgens haar ten onrechte geen rekening is gehouden.

6.1. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het tracébesluit zal teneinde het groepsrisico te beperken in het projectgebied de treinenloop worden beveiligd met ATB-vv, een modern beveiligingssysteem dat óók bij lagere treinsnelheid van 40 km per uur werkzaam is. Bij overschrijding van de oriënterende waarde zullen maatregelen worden getroffen teneinde het groepsrisico terug te brengen tot maximaal de oriënterende waarde. Het effect van de te treffen maatregelen wordt aangetoond aan het college van burgemeester en wethouders van Arnhem. De feitelijke ontwikkeling van het groepsrisico wordt periodiek door ProRail in opdracht van de minister gemonitord en de resultaten daarvan worden aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders van Arnhem.

6.2. Ter beoordeling van de externe veiligheid heeft de minister aansluiting gezocht bij de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen uit juni 2004 (hierna: de circulaire). Volgens deze circulaire dient aan het persoonsgebonden risico, zijnde het plaatsgebonden risico, en het groepsrisico te worden getoetst. Volgens het aan het tracébesluit ten grondslag gelegde rapport "Update risicoanalyse Externe Veiligheid Sporen in Arnhem" van 20 april 2009, wordt voldaan aan de grenswaarden voor het plaatsgebonden risico. De oriënterende waarde voor het groepsrisico wordt overschreden, zodat op grond van de circulaire een verantwoording nodig is. Deze is opgenomen in bijlage II van de toelichting bij het tracébesluit. Volgens de minister volgt uit de verantwoording dat maatregelen ter beperking van het groepsrisico zijn onderzocht en dat de in artikel 13 van het tracébesluit opgenomen maatregelen toereikend zijn. De minister acht de toename van het groepsrisico hiermee verantwoord.

6.3. Niet in geschil is dat de minister bij de berekeningen is uitgegaan van een snelheidsverhoging. Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen heeft de minister mogen uitgaan van de door hem gehanteerde prognoses voor het goederenverkeer over het spoor. Daarbij heeft de minister, zoals volgt uit 3.1, het PHS niet hoeven te betrekken. Voor de gehanteerde vervoergegevens voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het traject door Arnhem is gebruik gemaakt van de door ProRail in 2007 opgestelde marktverwachting vervoer gevaarlijke stoffen. Uit het deskundigenbericht volgt dat dit ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit de meest representatieve cijfers waren. De prognose voor de transporten met gevaarlijke stoffen is volgens het deskundigenbericht met behulp van het model "Routgoed" toegedeeld aan het spoornetwerk. Met dit model bepaalt ProRail de toekomstige capaciteitsbehoefte voor goederenvervoer op het Nederlandse spoorwegnet. Daarbij is volgens het deskundigenbericht ook de Betuweroute betrokken. In hetgeen Wijkvereniging Transvaal heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten. Voor zover Wijkvereniging Transvaal heeft betoogd dat ten onrechte het vervoer van gevaarlijke stoffen door Arnhem niet is meegenomen in de berekeningen, mist dit betoog derhalve feitelijke grondslag.

6.4. Met betrekking tot de samenstelling van goederentreinen stelt de minister dat worst-case is gerekend door uit te gaan van zogenoemde "bonte treinen", waarbij wagons met gevaarlijke stoffen niet van elkaar zijn gescheiden. In het deskundigenbericht is bevestigd dat niet is uitgegaan van de door Wijkvereniging Transvaal genoemde bloktreinen. De Afdeling ziet geen grond het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten. Het beroep van Wijkvereniging Transvaal mist in zoverre feitelijke grondslag.

6.5. De minister stelt dat het in artikel 13 van het tracébesluit opgenomen ATB-vv systeem reeds in Arnhem is geïnstalleerd. Dit is tevens vermeld in het deskundigenbericht. De beroepsgrond van Wijkvereniging Transvaal dat niet vaststaat dat dit systeem kan worden ingevoerd, mist in zoverre feitelijke grondslag.

6.6. De minister stelt dat de 10-6 plaatsgebonden risicocontour niet buiten de spoorzone komt. Volgens de minister liggen het hotel en het kinderdagverblijf daarbuiten en behoefden deze daarom niet te worden betrokken bij het plaatsgebonden risico. In hetgeen Wijkvereniging Transvaal heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het standpunt van de minister in zoverre onjuist is.

6.7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding de door de minister gegeven motivering over de door hem gemaakte afweging wat betreft externe veiligheid onredelijk te achten. De externe veiligheid staat, anders dan door Wijkvereniging Transvaal is gesteld, niet in de weg aan vaststelling van het tracébesluit.

Luchtkwaliteit

7. Wijkvereniging Transvaal betoogt dat niet vaststaat of voldaan kan worden aan de in de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor luchtkwaliteit, aangezien niet alle van belang zijnde verkeerswegen in het onderzoek naar luchtkwaliteit zijn betrokken.

7.1. De minister stelt dat in het aan het tracébesluit ten grondslag liggende luchtkwaliteitsonderzoek het effect van het wegverkeer in de directe omgeving van het spoortracé is meegenomen. Volgens de minister zijn in deze omgeving alleen de Apeldoornseweg en de Zijpendaalseweg van belang en wordt van de andere wegen geen relevante bijdrage verwacht.

7.2. In de toelichting bij het tracébesluit is vermeld dat uit het verrichte luchtkwaliteitsonderzoek volgt dat de luchtkwaliteit langs de spoorbaan in de toekomstige situatie voldoet aan de in de Wet milieubeheer gestelde luchtkwaliteitseisen.

7.3. Ter zitting heeft Wijkvereniging Transvaal aangevoerd dat haar betoog over de gevolgen van het tracébesluit voor de luchtkwaliteit vooral ziet op de nadelige gevolgen van de snelheidsverhoging van het treinverkeer op de luchtkwaliteit ter plaatse. De snelheidsverhoging is betrokken in het luchtkwaliteitsonderzoek. Dit is niet betwist door Wijkvereniging Transvaal. Ten aanzien van de in het luchtkwaliteitsonderzoek betrokken wegen ziet de Afdeling in hetgeen Wijkvereniging Transvaal heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de minister over de voor de luchtkwaliteit van belang zijnde wegen. In hetgeen Wijkvereniging Transvaal naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister niet van het verrichte luchtkwaliteitsonderzoek mocht uitgaan. Gelet op het voorgaande staat de wettelijke regeling inzake luchtkwaliteitseisen niet aan de vaststelling van het tracébesluit in de weg.

Geluid

8. Wijkvereniging Transvaal betoogt dat de geluidbelasting op de gevels van de woningen in de wijk Transvaal kan worden beperkt door de maximale snelheid niet te verhogen naar 60 km per uur. Deze maatregel heeft de minister volgens haar ten onrechte niet bij de afweging van de te treffen geluidbeperkende maatregelen betrokken. Verder voert Wijkvereniging Transvaal aan dat in de geluidonderzoeken die ten grondslag liggen aan het tracébesluit ten onrechte geen rekening is gehouden met de invoering van het PHS.

8.1. Zoals reeds hiervoor onder 3.1 is overwogen behoefde de minister bij de vaststelling van het tracébesluit geen rekening te houden met het PHS. Niet wordt betwist dat de gevolgen van de snelheidsverhoging voor de geluidbelasting op de gevels van de woningen zijn betrokken in de akoestische onderzoeken die ten grondslag liggen aan het tracébesluit. Op basis van deze akoestische onderzoeken heeft de minister in het tracébesluit geluidmaatregelen vastgesteld om de geluidbelasting te verminderen. Wijkvereniging Transvaal heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister zich niet heeft mogen baseren op de aan het tracébesluit ten grondslag liggende akoestische onderzoeken. De minister heeft zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van Wijkvereniging Transvaal bij het verminderen van de geluidbelasting op de gevels van de woningen in de wijk Transvaal niet zwaarder dient te wegen dan het belang dat is gediend met een verhoging van de snelheid.

9. Werkgroep Boompjesstraat betoogt dat het in het tracébesluit opgenomen geluidscherm ten onrechte niet tot voorbij de school aan de Utrechtseweg 72 is aangelegd en dat ten onrechte niet een sluitende geluidwerende schutting is aangebracht aan het eindpunt van het scherm. Dit terwijl daartoe volgens haar wel een toezegging is gedaan door ProRail. Verder betoogt Werkgroep Boompjesstraat dat het in het tracébesluit opgenomen geluidscherm te laag is en dat daardoor met name bij de hoog gelegen woningen aan de Utrechtseweg de geluidbelasting onvoldoende wordt beperkt. Voorts voert zij aan dat ten onrechte ook geen andere maatregelen worden getroffen om de geluidbelasting ter plaatse van de school en de woning aan onderscheidenlijk de [locatie] te beperken. Een voorbeeld van een geluidbeperkende maatregel is volgens haar het realiseren van een hoekconstructie op de geluidwerende wand. Dit zou volgens haar nader onderzocht moeten worden.

9.1. De minister stelt dat uit de aan het tracébesluit ten grondslag liggende akoestische rapporten blijkt dat het in het tracébesluit opgenomen geluidscherm toereikend is en ter plaatse leidt tot een afname van de geluidbelasting vanwege het spoorverkeer. De geluidsituatie bij de school "Het Luzac college" aan de Utrechtseweg 72 wordt volgens de minister als gevolg van de maatregelen in het tracébesluit verbeterd. Volgens de minister zijn door ProRail geen toezeggingen gedaan over de lengte van het te plaatsen scherm of het plaatsen van een geluidwerende schutting aan het einde van het scherm. Wel is het scherm richting het talud dichtgemaakt met een open hekwerk, aldus de minister.

9.2. Uit de akoestische rapporten die ten grondslag liggen aan het tracébesluit volgt dat Het Luzac college aan de Utrechtseweg 72 en een aantal woningen aan de Utrechtseweg saneringssituaties betreffen als bedoeld in artikel 106f van de Wet geluidhinder, zoals dat luidde ten tijde hier van belang. Voor saneringssituaties dient te worden beoordeeld of het treffen van maatregelen ter beperking van de geluidbelasting op de gevel van de betrokken geluidgevoelige gebouwen voldoende doeltreffend zal zijn dan wel geen overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, landschappelijke of financiële aard ontmoet als bedoeld in het artikel 106f, zesde lid, van de Wet geluidhinder, zoals dat luidde ten tijde hier van belang. Voor de beoordeling van de doelmatigheid van geluidreducerende maatregelen voor de saneringswoningen heeft de minister het schermencriterium toegepast. Dit criterium komt er, kort weergegeven, op neer dat wordt berekend hoeveel een geluidscherm maximaal mag kosten. Indien de werkelijke kosten van het vereiste scherm hoger zijn dan de berekende maximale schermkosten is het scherm niet doelmatig. De maximale schermkosten worden hierbij berekend aan de hand van de parameters in het formulier "Berekening maximale schermkosten wegverkeerslawaai" dat bij de (vervallen) Uitvoeringsregeling sanering verkeerslawaai hoort.

9.3. In de aan het tracébesluit ten grondslag liggende akoestische rapporten is beargumenteerd weergegeven welke geluidreducerende maatregelen doelmatig worden geacht, welke geluidbelastingen na het treffen van deze maatregelen optreden en voor welke woningen in verband met het tracébesluit een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege de spooruitbreiding moet worden gesteld. Uit de rapporten volgt dat het doelmatig is om ter plaatse van de Utrechtseweg voor de bestaande keerwand en het talud, ter hoogte van km 91,038 tot km 91,378, een geluidscherm te realiseren met een lengte van 340 m en een hoogte, gemeten vanaf (lokaal) maaiveld van 4 m. Volgens de toelichting bij het tracébesluit volgt uit de akoestische rapporten dat een verlaging van het scherm van 4 naar 3,5 m een verwaarloosbaar effect heeft op de hoog gelegen verdiepingen van de woningen aan de Utrechtseweg. Voorts is vermeld dat vanuit stedenbouwkundig oogpunt is gekozen voor een scherm met een hoogte van 3,5 m. Deze maatregel is opgenomen in artikel 9 in samenhang bezien met tabel 5 van het tracébesluit.

In het deskundigenbericht is vermeld dat het scherm doorloopt tot halverwege de school aan de Utrechtseweg 72. Het verder doortrekken van het scherm tot voorbij de school zal leiden tot een verlaging van de geluidbelasting. Volgens het deskundigenbericht volgt uit nieuwe geluidberekeningen dat de geluidbelasting ter plaatse van de school niet hoger is dan 58 dB in de dagperiode en dat daarmee wordt voldaan aan de voorkeursgrenswaarde. Volgens het deskundigenbericht bestaat er wat betreft de school geen noodzaak om het scherm verder door te trekken. Voorts is in het deskundigenbericht vermeld dat het pand aan de Utrechtseweg 70 een kantoorpand betreft. Over een verdere verlenging van het geluidscherm ter hoogte van de Boompjesstraat is in het deskundigenbericht vermeld dat dit naar verwachting niet zal leiden tot een verdere reductie van de geluidbelasting. De Afdeling ziet geen aanleiding om het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten.

In hetgeen Werkgroep Boompjesstraat heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt om de in de akoestische rapporten gemaakte doelmatigheidsafweging niet te volgen. De minister heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het tracébesluit voorziene geluidbeperkende maatregel ter plaatse van de Utrechtseweg doelmatig is en dat verdergaande maatregelen niet nodig zijn.

9.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juni 2012, in zaak nr. 201109458/1/R1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Werkgroep Boompjesstraat heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de minister verwachtingen zijn gewekt dat het tracébesluit zou voorzien in het door de Werkgroep Boompjesstraat gewenste geluidscherm. De minister heeft het tracébesluit op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.

Laagfrequent geluid

10. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de minister bij de vaststelling van het tracébesluit ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar het laagfrequent geluid. Zij stellen een zogenoemde "rumble", een storend rommelend geluid, te ondervinden in hun woning. Dit is volgens hen zowel bij het aspect trilling als het aspect geluid ten onrechte niet betrokken. Het tracébesluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].

10.1. De minister stelt dat de in de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ondervonden rumble losstaat van de vraag of wordt voldaan aan het door hem gehanteerde toetsingskader voor trillingen, te weten de Beleidsregel trillinghinder spoor van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (Stct. 2012, nr. 7532) (hierna: BTS), en het toetsingskader in de Wet geluidhinder, aangezien in deze toetsingskaders een mogelijk rumble effect niet wordt betrokken. Verder stelt de minister dat het effect van laagfrequent geluid niet is onderzocht, omdat niet de verwachting was dat zich hier hinder van laagfrequent geluid zou voordoen als gevolg van het tracébesluit. Volgens de minister is er alleen reden om daarvoor beducht te zijn wanneer sprake is van ondergronds treinverkeer.

10.2. De sporen nabij de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn niet ondergronds gelegen, maar zijn wel beduidend lager gelegen dan de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Bij brief van 8 november 2011 hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] reeds klachten geuit over de toename van de geluid- en trillingoverlast na ingebruikname van de sporen. In de brief is vermeld dat zij vele malen per dag in hun woning hinder ondervinden van "donker gerommel". Gelet op deze klachten van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gevoegd bij de specifieke situatie vanwege beduidend laag gelegen sporen had het op de weg van de minister gelegen om het laagfrequent geluid nader in beschouwing te nemen. Nu de minister dit niet heeft gedaan, is het tracébesluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

10.3. Na vaststelling van het tracébesluit heeft de minister alsnog aanvullend onderzoek gedaan naar het laagfrequent geluid in de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Resultaten geluidsonderzoek in woningen Beaulieukwartier, Arnhem" van 16 oktober 2012. Daarnaast heeft de minister onderzocht welke maatregelen getroffen kunnen worden om het laagfrequent geluid in de woning te beperken. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Onderzoek naar mogelijke reductie van laagfrequent geluid in woningen Beaulieukwartier, Arnhem" van 28 november 2012. De Afdeling ziet aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten. Hiertoe wordt als volgt overwogen.

10.4. Ter invulling van de aan hem toekomende beleidsvrijheid heeft de minister voor de beoordeling van het laagfrequent geluid de methode "De Ruiter" als uitgangspunt genomen. In het deskundigenbericht is vermeld dat deze methodiek uitgaat van een tweeledige toetsing. Enerzijds wordt het totale A-gewogen passageniveau beoordeeld over het frequentiegebied van 10 tot en met 250 Hz, waarbij dit in de woning niet hoger mag zijn dan 35 dB(A) en anderzijds mag het ongewogen passageniveau in de woning niet hoger zijn dan 80 dB in de 16 Hz octaafband, 68 dB in de 31,5 Hz octaafband, 55 dB in de 63,5 Hz octaafband en 45 dB in de 125 Hz octaafband.

10.5. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben onder verwijzing naar het deskundigenrapport aangevoerd dat methode De Ruiter geen geschikte methode is om het laagfrequent geluid te beoordelen. Volgens hen is van te ruime toetsingswaarden uitgegaan en kan daarbij nog steeds sprake zijn van duidelijk hoorbaar laagfrequent geluid. De minister had daarom een andere beoordelingsmethode moeten hanteren, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].

De minister stelt dat methode De Ruiter sinds de jaren zeventig wordt gebruikt en in Nederland het meest specifieke toetsingskader is voor de beoordeling van laagfrequent geluid bij railverkeer. Volgens de minister is een toetsingskader dat zich specifiek richt op railverkeer te prefereren boven een toetsingskader dat niet differentieert naar de aard van de geluidsbron: railverkeer, wegverkeer, industrieel of iets anders. De minister stelt verder dat de hoorbaarheid van geluid iets anders is dan de hinder die ervan wordt ondervonden. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat de resultaten met toepassing van methode De Ruiter overeenkomen met de hinderbeleving en de bekend zijnde klachten.

Gegeven deze nadere motivering heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid ervoor kunnen kiezen om in deze situatie methode De Ruiter toe te passen voor de beoordeling van laagfrequent geluid.

10.6. Uit de onder 10.3 vermelde rapporten volgt dat in de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] laagfrequent geluid optreedt als gevolg van in het bijzonder de ingebruikname van de nieuwe sporen 10 en 11. Volgens het rapport van 16 oktober 2012 wordt voldaan aan de toetsingswaarde van 35 dB(A). De toetscurve in de 125 Hz octaafband van methode De Ruiter wordt echter in de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij het merendeel van de treinen die gebruik maken van de sporen 10 en 11 overschreden tot maximaal 7 dB, aldus het rapport van 16 oktober 2012. Gelet hierop kan niet in alle gevallen voldaan worden aan de toetsingswaarden van methode De Ruiter. Daarom heeft de minister onderzocht welke maatregelen mogelijk zijn om de geluidbijdrage van treinen op de nieuwe sporen 10 en 11 in de woning te beperken. Uit het rapport van 28 november 2012 volgt volgens de minister dat met het invoegen van trillingisolatie tussen dwarsliggers en ballastbed van de sporen 10 en 11 in de vorm van "Under Sleeper Pads" de geluidbelasting in de 63 en 125 Hz octaafband 5 tot 8 dB kan worden gereduceerd. De minister stelt dat met toepassing van de Under Sleeper Pads de geluidbelasting wordt gereduceerd tot een naar verwachting aanvaardbare belasting van het laagfrequent geluid. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat na toepassing van de Under Sleeper Pads geluidmetingen zullen worden verricht en dat bij een tegenvallend resultaat opnieuw een afweging zal worden gemaakt of aanpassingen aan de woning nog noodzakelijk en kosteneffectief zijn ter beperking van het laagfrequent geluid.

10.7. In hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunt om aan de juistheid van de gegevens in de onder 10.3 genoemde rapporten te twijfelen. Gelet op deze rapporten heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aannemelijk is dat met het toepassen van Under Sleeper Pads, waarvan de minister heeft toegezegd deze te zullen aanleggen, de hinder vanwege laagfrequent geluid in de woning van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in voldoende mate wordt beperkt. Ter zitting heeft de minister daarbij naar voren gebracht dat, indien onverhoopt zich tegenvallende resultaten zullen voordoen, in overleg zal worden bekeken of extra maatregelen kunnen worden getroffen. In hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister in zoverre het tracébesluit niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten, voor zover de beoordeling van de overige beroepsgronden zich daartegen niet verzet.

Trillinghinder

11. Wijkvereniging Transvaal, [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en Werkgroep Boompjesstraat betogen - kort weergegeven - dat de minister meer maatregelen had moeten treffen om de trillinghinder ter plaatse van de woning aan de [locatie], de woningen aan de Utrechtseweg en de Boompjesstraat en de woningen in de wijk Transvaal te reduceren.

11.1. Voor de beoordeling van de trillinghinder ten gevolge van de uitvoering van het tracébesluit heeft de minister de op 19 april 2012 in werking getreden BTS gehanteerd. De BTS is opgesteld ten behoeve van de vaststelling van een tracébesluit voor de aanleg, wijziging of het opnieuw in gebruik nemen van een landelijke spoorweg. In de BTS zijn streefwaarden voor de maximale trillingsterkte (Vmax) en grenswaarden voor de maximale trillingsterkte en de gemiddelde trillingsterkte (Vper) opgenomen. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt in de functie van het gebouw, de dag-, avond- en nachtperiode en of het gaat om een bestaande of nieuwe situatie.

11.2. Het gaat in dit geval om een bestaande situatie als bedoeld in de BTS. De volgende bepalingen uit de BTS zijn daarop van toepassing:

Ingevolge artikel 2, eerste lid, is bij de vaststelling van een tracébesluit de Meet- en beoordelingsrichtlijn trillingen van de Stichting Bouwresearch, deel B, Hinder voor personen in gebouwen, uitgave augustus 2002 (hierna: SBR-richtlijn B) van toepassing met uitzondering van paragraaf 9.6, hoofdstuk 10 en bijlage V alsmede van de verwijzingen naar die paragraaf, dat hoofdstuk en die bijlage.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, bevat de toelichting bij het tracébesluit, waarbij sprake is van een bestaande situatie; a. de Vmax en de Vper in de bestaande situatie; b. de Vmax en de Vper in de plansituatie; en c. de toename van de Vmax in de plansituatie ten opzichte van de bestaande situatie.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, kunnen maatregelen ter voorkoming of beperking van de trillinghinder met betrekking tot de Vmax achterwege blijven indien:

a. de Vmax in de plansituatie voldoet aan de in tabel 2 opgenomen streefwaarden of

b. de toename van de trillingsterkte in de plansituatie ten opzichte van de bestaande situatie dertig procent of minder bedraagt.

Ingevolge artikel 6, tweede lid, bevat, indien de Vmax in de plansituatie niet voldoet aan de streefwaarde, bedoeld in het eerste lid, en de toename van de trillingsterkte meer dan 30 procent bedraagt maar de in tabel 2 opgenomen grenswaarde niet wordt overschreden, het tracébesluit maatregelen waarmee de toename tot in ieder geval 30 procent wordt teruggebracht.

Ingevolge artikel 6, vierde lid in samenhang bezien met tabel 2, geldt voor de gebouwfunctie gezondheidszorg en wonen voor zowel de dag-, avond- en nachtperiode een streefwaarde voor Vmax van 0,2, geldt voor de dag- en avondperiode een grenswaarde voor Vmax van 0,8 en geldt voor de nachtperiode een grenswaarde voor Vmax van 0,4.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, kunnen in een tracébesluit maatregelen ter voorkoming of beperking van de trillinghinder met betrekking tot de Vper achterwege blijven indien de Vper in de plansituatie voldoet aan de in tabel 3 opgenomen grenswaarde.

Ingevolge artikel 7, tweede lid, bevat, indien de Vper in de bestaande situatie voldoet aan de in tabel 3 opgenomen grenswaarde, maar in de plansituatie daaraan niet voldoet, het tracébesluit maatregelen waarmee toename van de trillingsterkte tot die grenswaarde wordt teruggebracht.

Ingevolge artikel 7, vierde lid in samenhang bezien met tabel 3, geldt voor de gebouwfunctie gezondheidszorg en wonen voor zowel de dag-, avond- en nachtperiode een grenswaarde voor Vper van 0,1.

Ingevolge artikel 9, voor zover hier van belang, kan het treffen van maatregelen, zoals voorgeschreven ingevolge artikel 6, tweede en derde lid, en artikel 7, tweede en derde lid, achterwege blijven indien de maatregelen niet doelmatig zijn. In de toelichting bij het tracébesluit of, indien van toepassing, de opleveringstoets wordt het achterwege laten van een maatregel gemotiveerd.

11.3. Uit artikel 1 van de BTS volgt dat de procedure voor de meettechnische bepaling van de waarde voor de Vmax in de BTS is gewijzigd ten opzichte van de SBR-richtlijn B. De wijze waarop deze waarde voor de Vmax moet worden bepaald, is beschreven in de bijlage bij de BTS. In deze bijlage is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld. Bij het bepalen van de waarde voor de Vmax worden alle resultaten voor intervallen, waarin geen spoorverkeer aanwezig was, uit de dataset verwijderd. Voorts worden uit de dataset de resultaten verwijderd die samenhangen met een passage waarvan uit een analyse blijkt dat de omstandigheden (snelheid, voertuigtype, spoorgebruik) op het betreffende baanvak twaalf keer per jaar of minder optreden (hierna: incidentenregeling). Volgens de bijlage bij de BTS worden uit de dan verkregen dataset voor de dag-, avond- onderscheidenlijk de nachtperiode de twee procent meetwaarden verwijderd die de hoogste effectieve waarde opleveren. Hiermee wordt volgens de bijlage bij de BTS beoogd de 'uitschieters' uit de dataset te verwijderen. De waarde per dataset voor dag-, avond- onderscheidenlijk nachtperiode die vervolgens de hoogste is, is de toetswaarde voor Vmax. De toetswaarde wordt vergeleken met de in de BTS opgenomen streef-en grenswaarden voor de dag-, avond- en de nachtperiode, aldus de bijlage bij de BTS.

11.4. In de toelichting van de BTS is, ter motivering voor de wijziging van de procedure voor de meettechnische bepaling van de waarde van de Vmax ten opzichte van de methode in de SBR-richtlijn B, vermeld dat de methode in de BTS beter scoort op de indicatoren reproduceerbaarheid en plausibiliteit. Proefexercities geven aan dat de nieuwe methode lagere uitkomsten opleveren (mogelijk twintig procent), doch daar tegenover staat dat de SBR-methode in sommige gevallen zeer hoge waarden geeft die zelfs hoger kunnen zijn dan de ter plekke maximaal gemeten waarden, aldus de toelichting van de BTS.

In aanvulling daarop heeft de minister ter zitting toegelicht dat de methode in de SBR-richtlijn B gevoelig is voor een hogere trillingsterkte, omdat een zogenoemde veiligheidsfactor wordt toegepast waarbij een statistische verwerking plaatsvindt op de vijftien hoogste waarden. Volgens de minister is toepassing van deze factor van belang voor schade aan gebouwen en niet zozeer voor de hinder die wordt ondervonden. Eén hoge trilling in de maand kan voor een gebouw schade tot gevolg hebben, terwijl één hoge trilling per maand wat betreft hinder aanvaardbaar kan worden geacht, aldus de minister. Uit analyse van bestaande metingen is gebleken dat het verwijderen van de twee procent hoogste waarden goed toepasbaar is en goed scoort op reproduceerbaarheid, aldus de minister. Dit houdt volgens de minister in dat geen grote verschillen zijn te verwachten tussen trillingmetingen die zijn verricht in verschillende weken of door verschillende onderzoekers. De SBR-richtlijn B biedt de onderzoeker volgens de minister meer interpretatieruimte bij het bepalen welke waarden worden meegenomen in de dataset en welke niet, zodat de uitkomsten ook meer verschillen. De minister stelt dat de BTS nauwkeuriger voorschrijft welke meetwaarden uit de dataset moeten worden verwijderd, zodat de uitkomsten van de Vmax reproduceerbaarder zijn. Ten aanzien van de uitsluiting van incidenten heeft de minister ter zitting naar voren gebracht dat dit een preventief middel is dat alleen bij uitzonderlijke omstandigheden wordt toegepast en in dit geval ook niet is toegepast.

11.5. Volgens het deskundigenbericht wordt door de statistische bewerking op grond van de BTS, waarbij incidenten en twee procent van de hoogste waarden buiten de meetdata worden gelaten, de trillingbelasting vanwege het spoor onderschat. Appellanten onderschrijven in zoverre het deskundigenbericht.

11.6. De in de bijlage bij de BTS opgenomen wijziging van de procedure voor de meettechnische bepaling van de waarde van de Vmax is naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht, onvoldoende gemotiveerd. Hoewel het uitsluiten van incidenten - omstandigheden die op het betreffende baanvak twaalf keer per jaar of minder optreden - naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer onaanvaardbaar is, is deze incidentenregeling in de bijlage van de BTS te ruim geformuleerd. De in de bijlage genoemde omstandigheden; snelheid, voertuigtype, spoorgebruik, waaronder gegevens uit de dataset kunnen worden verwijderd, zijn niet gelimiteerd. Hierdoor is niet uitgesloten dat voor de onderscheiden omstandigheden incidenten uit de dataset worden verwijderd, indien elk ervan twaalf keer per jaar of minder optreedt.

Ten aanzien van het uitsluiten van de twee procent hoogste waarden overweegt de Afdeling dat, zoals ook in het deskundigenbericht is vermeld, in de BTS hiervoor geen milieutechnische of milieuhygiënische verantwoording is gegeven. Hierdoor is niet duidelijk wat het effect van het weglaten van die twee procent hoogste uitschieters voor de uiteindelijke waarde van de Vmax is en of de Vmax dan nog wel een representatief beeld geeft van de feitelijke trillingbelasting.

11.7. Wat betreft de bepaling van aanvaardbaar te achten trillinghinder acht de Afdeling de in de BTS gehanteerde streef- en grenswaarden, die ten dele overeenkomen met waarden in de SBR-richtlijn B, op zich zelf niet onaanvaardbaar. Dit geldt ook voor het hanteren van een voelbaarheidsfactor van dertig procent. De hinderkwalificaties uit bijlage V van de SBR-richtlijn B zijn in de BTS niet overgenomen. De BTS vermeldt evenmin een waarde boven welke trillingbelasting niet meer aanvaardbaar wordt geacht. Dit betekent dat indien zich een toename voordoet van meer dan dertig procent van de maximale trillingsterkte in de plansituatie ten opzichte van de bestaande situatie, de BTS geen limiet kent. De BTS mist derhalve noodzakelijke elementen om als beoordelingskader te kunnen dienen. Dit gemis klemt naar het oordeel van de Afdeling te meer nu op grond van artikel 9 van de BTS van de streef- en grenswaarden in de BTS kan worden afgeweken indien de minister op grond van een - in de BTS overigens niet uitgewerkte -doelmatigheidsbeoordeling van oordeel is dat geen doelmatige maatregelen te treffen zijn.

11.8. Gezien het vorenstaande heeft de minister voor de afweging van de toelaatbaarheid van de trillingsterkte en daarmee de vraag of de minister in zoverre een groter gewicht heeft mogen toekennen aan het belang dat is gemoeid met de aanleg van het tracé dan aan het belang van appellanten niet in redelijkheid de BTS tot uitgangspunt kunnen nemen. Nu de minister ook op andere wijze geen inzicht heeft gegeven in de mate van trillinghinder die gepaard gaat met een representatief gebruik van de bij het bestreden besluit voorziene infrastructuur en op grond waarvan die trillinghinder aanvaardbaar kan worden geoordeeld, concludeert de Afdeling dat het tracébesluit in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.

Conclusie

12. De beroepen zijn gegrond. Het tracébesluit dient wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.

13. De Afdeling draagt de minister op om binnen 26 weken na datum van verzending van deze uitspraak met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, een nieuw besluit te nemen met in achtneming van deze uitspraak.

De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of termen aanwezig zijn een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de bouwactiviteiten ter uitvoering van het tracébesluit zijn afgerond en de spoorinfrastructuur en de daarbij behorende voorzieningen en maatregelen overeenkomstig het tracébesluit in gebruik zijn genomen. De Afdeling ziet gegeven het belang van het voortzetten van dit gebruik enerzijds en hetgeen bij de behandeling van de zaak naar voren is gekomen over de daaraan verbonden beleving van trillinghinder anderzijds, na afweging van belangen, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, een voorlopige voorziening te treffen als hierna vermeld. Daarmee wordt bepaald, dat voor de duur van de voorlopige voorziening hetzelfde rechtsregime van kracht blijft als onder het met deze uitspraak vernietigde tracébesluit.

Proceskosten

14. De minister dient ten aanzien van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van Wijkvereniging Transvaal en Werkgroep Boompjesstraat is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen gegrond;

II. vernietigt het tracébesluit "Sporen in Arnhem 2012" van de minister van Infrastructuur en Milieu;

III. draagt de minister van Infrastructuur en Milieu op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

IV. treft de voorlopige voorziening dat tot 32 weken na de verzending van deze uitspraak of, indien de minister van Infrastructuur en Milieu binnen 26 weken een nieuw besluit neemt tot zes weken na dat besluit, de spoorinfrastructuur en de daarbij behorende voorzieningen en maatregelen overeenkomstig het tracébesluit "Sporen in Arnhem 2012" in werking mogen zijn;

V. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 96,16 (zegge: zesennegentig euro en zestien cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

VI. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de vereniging Wijkvereniging Transvaal, € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 3] en anderen, zich noemende de "Werkgroep Boompjesstraat", met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, ambtenaar van staat.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Alderlieste voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013

590-375.