Door Janneke van Eekeren (Halsten Advocaten)
Woningbouw Schuilhoeve Badhoevedorp en grondgeluid KLM: ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2872
Dit betreft een zeer specifieke en technische discussie over de wijze waarop geluidbelasting kan worden berekend op toekomstige woonbebouwing in de omgeving van Schiphol. (Een korte samenvatting vindt u hier.)
De raad van Haarlemmermeer heeft in 2008 een Masterplan Badhoevedorp vastgesteld. Hierin krijgt het wegtracé een nieuwe invulling. Een onderdeel van de ontwikkelingen in het Masterplan is de bouw van maximaal 700 woningen in de wijk Schuilhoeve. Dit plangebied ligt ten noorden van luchthaven Schiphol en in de omgeving van het verkeersknooppunt Badhoevedorp. Om de woningen mogelijk te maken heeft het college een hogere waarde besluit genomen vanwege de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting van wegverkeerlawaai en industrielawaai van het gezoneerde industrieterrein Schiphol.
Voor deze zelfde locatie was eerder het bestemmingsplan Badhoevedorp Lijnden-Oost vastgesteld. Hierin werden ook 700 woningen mogelijk gemaakt. De Afdeling heeft dit bestemmingsplan vernietigd, omdat de raad de maximale geluidbelasting op de woningen niet had onderzocht en geen inzicht had geboden in de vragen of ter plaatse van de voorziene woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd en of onder meer KLM door de voorziene woningen niet in haar bedrijfsvoering zal worden beperkt.
In dit nieuwe bestemmingsplan heeft de raad deze vragen kunnen beantwoorden. Hiervoor zijn verschillende akoestische onderzoeken verricht. De StAB heeft in deze zaak een deskundigenverslag uitgebracht, op verzoek van de Afdeling.
KLM heeft beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan en het hogere waarden besluit. KLM heeft een aantal argumenten:
1) vrees belemmering bedrijfsvoering omdat bij woningen geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, als gevolg van proefdraaien en grondgeluid van haar vliegtuigen.
2) akoestische onderzoeken naar proefdraaien en grondgeluid zijn onzorgvuldig uitgevoerd t.a.v. geluid proefdraaien.
3) vrees dat zij niet kan uitbreiden vanwege voorziene woningbouw.
4) planregels bieden onvoldoende zekerheid dat het woon- een leefklimaat van bewoners wordt beschermd.
Ad 1 en 2: Proefdraaien
KLM stelt dat de akoestische onderzoeken niet goed zijn uitgevoerd door RHDHV omdat de gestandaardiseerde rekenmethode uit de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 niet geschikt zou zijn voor het berekenen van het proefdraaigeluid en geen reëel beeld geeft van de gevolgen voor de woningen. KLM heeft Peutz als geluidadviseur ingeschakeld. Peutz is van mening dat in plaats van berekeningen in een overdrachtsmodel ook metingen gedaan moeten worden, zoals dat destijds ook voor het zoneringsonderzoek en de vergunningaanvraag van KLM is gebeurd. Het gestandaardiseerde rekenmodel hanteert, aldus Peutz, een sterk afwijkend minder laagfrequent spectrum t.o.v. het spectrum dat voor de KLM-vergunning is gebruikt. In het gestandaardiseerde rekenmodel wordt uitgegaan van een geluidabsorberend proefdraaiplatform, namelijk zachte grond, terwijl in het overdrachtsmodel dat is gebruikt om de vergunde bronsterkte te reconstrueren is uitgegaan van harde grond. Ten onrechte zou zijn uitgegaan van een bronhoogte van 5 meter, terwijl de werkelijke hoogte hooguit 3 meter is. Door de hogere bronhoogte zou een te gunstig uitgangspunt worden gehanteerd voor de geluiduitbreiding in de wijk en wordt de werkelijke geluidbelasting onderschat.
De Afdeling betrekt bij haar oordeel het deskundigenverslag van STAB.
Het plangebied ligt binnen de geluidzone van Schiphol. De belangrijkste geluidbron is het proefdraaien en het grondgeluid van vliegtuigen. Proefdraaien gebeurt op speciaal ingerichte en afgeschermde proefdraaiplaatsen en op zogenoemde holdings. Holdings zijn plaatsen doorgaans aan de kop van een startbaan, waar incidenteel proefdraaien mag, wanneer dit niet mogelijk is op de speciale proefdraaiplaats. Het proefdraaien is aan KLM vergund via een Wm-revisievergunning uit 1996.
De Wm-revisievergunning en de aanvraag hiervoor zijn slechts zeer summier en bevatten geen eenduidige brongegevens. Wel is destijds de geluidbelasting van het draaien van motoren op 1500 meter afstand gemeten.
Gebruik van overdrachtsmodel
RHDHV heeft op basis van deze gegevens een overdrachtsmodel gemaakt en de geluidbelasting op de toekomstige woningen in Schuilhoeve berekend. De StAB concludeert dat de conclusies op basis van het overdrachtsmodel wel gebruikt mochten worden. De StAB stelt vast dat Peutz gelijk heeft dat de geluidbelasting nauwkeuriger bepaald zou kunnen worden als de geluidbelasting zou worden gemeten. Maar stelt de StAB, dat was in dit geval niet mogelijk. Enkel via het overdrachtsmodel kon de geluidbelasting op alle woningen en op alle verdiepingshoogten worden vastgesteld, ook voor de gevels op de woningen achter de eerstelijnsbebouwing. Bij een directe meting zal de geluidbelasting doorgaans slechts op een of enkele locaties worden vastgesteld en kan het afschermende effect van de toekomstige eerstelijnsbebouwing niet worden gemeten.
Voorts stelt de StAB dat een meting niet mogelijk was, omdat de woningen op 3500 meter van de proefdraailocaties van KLM worden gebouwd en in het tussenliggende gebied vrijwel permanent veel geluid wordt geproduceerd door startende en landende vliegtuigen en het verkeer op de A4 en de A9. Hierdoor zouden geen betrouwbare geluidsmetingen kunnen plaatsvinden. De StAB komt tot de conclusie dat met de fictieve geluidbronnen in de richting van Schuilhoeve recht wordt gedaan aan de vergunde geluidruimte. Er is ook rekening gehouden met een hard bodemgebied ter plaatse van de proefdraailocaties van KLM. De door RHDHV berekende geluidbelasting wijkt af van de uitkomst bij de vergunningverlening, maar dit is uitsluitend het gevolg van wijzigingen die daarna hebben plaatsgevonden, aldus de StAB.
De Afdeling concludeert aan de hand van de bevindingen van de StAB dat het overdrachtsmodel terecht is gebruikt.
Gebruik van rekenmodel
Het overdrachtsmodel is door de Afdeling aanvaard. Het rekenmodel sneuvelt echter omdat het een fout bevat die grote gevolgen kan hebben, waardoor de raad opnieuw moet beoordelen of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
De Afdeling accepteert allereerst in het rekenmodel dat de bronhoogte van 5 meter wellicht niet conform de reële situatie is, omdat de StAB stelt dat het niet onlogisch is dat de bronhoogte bij fictieve bronnen afwijkt van de werkelijke bronhoogte. Het doel van een fictieve bron is immers niet het zo goed mogelijk modelleren van de werkelijke geluidbron, maar het zo goed mogelijk benaderen van de vergunde geluidruimte. De werkelijke bronhoogte speelt dat een minder belangrijke rol, ook al zal deze doorgaans lager zijn. De Afdeling lijkt deze uitleg mede te accepteren omdat RHDHV heeft beoordeeld dat de geluidbelasting lager zal zijn bij een lagere werkelijke bronhoogte.
De Afdeling accepteert echter niet de fout die in het rekenmodel zit, die wordt veroorzaakt doordat in het rekenmodel geen hard bodemgebied is gemodelleerd. De StAB is het niet eens met de stelling van RHDHV dat dit niet nodig was omdat ook de lokale bebouwing en afscherming niet is ingevoerd. De StAB is van mening dat deze effecten al zijn verdisconteerd in de berekening van de bronsterkte van de fictieve bron en daarom dus niet mee gemodelleerd moeten worden. De bodem van de proefdraailocaties zijn in werkelijkheid verhard. Deze verharding had in het rekenmodel moeten worden meegenomen. Deze fout veroorzaakt volgens de StAB dat een te lage bijdrage van het geluid van de proefdraailocaties van KLM wordt berekend en de geluidbelasting op de woningen in Schuilhoeve is onderschat.
Tijdens de zitting is betoogd door RHDHV dat als een nieuwe berekening moet worden gemaakt, het model verder moet worden gedetailleerd voor niet alleen de bodemtoestand, maar ook de omliggende bebouwing en met name de geluidschermen. Een nieuwe berekening zou naar mening van de raad tot een hogere geluidbelasting kunnen leiden van maximaal 1 tot 2 dB. De Afdeling is van mening dat deze fout cruciaal is, omdat – zoals de StAB heeft gesteld – een klein verschil in de berekeningen grote gevolgen kan hebben voor de woningen in de Schuilhoeve. De Afdeling is daarom van oordeel dat de berekening opnieuw moet worden uitgevoerd en dat vervolgens de raad opnieuw moet beoordelen of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De Afdeling is van mening dat de raad weliswaar heeft gesteld dat een nieuwe berekening zal leiden tot een verschil van 1 of 2 dB, maar dat staat nog niet vast. Ook is nog niet duidelijk of de raad een dergelijke toename aanvaardbaar vindt en waarom.
Kortom, het rekenmodel sneuvelt op dit punt en KLM krijgt gelijk in haar beroep.
Ad 1 en 2: Grondgeluid
KLM stelt dat de onderzoeken naar het grondgeluid niet voldoende zijn. Volgens KLM is er een verschil tussen het grondgeluid van een startend vliegtuig en het grondgeluid van een stilstaand proefdraaiend vliegtuig. De omstandigheden die leiden tot de geluidproductie en de richtwerking van dat geluid is in beide situaties verschillend. Het grondgeluid had bovendien ook in de winterperiode moeten worden beoordeeld.
In het vorige bestemmingsplan is het op dit punt verkeerd gegaan. Voor KLM is het van belang dat de richtwerking van het geluid goed in beeld is gebracht. Anders wordt zij mogelijk in haar belangen geschaad indien een baan van Schiphol niet meer kan worden gebruikt vanwege de woningbouw.
De discussie over de richtwerking van het (grond)geluid van een startend vliegtuig wordt onder andere bepaald door het meetpunt achter het vliegtuig (180 graden met de vliegrichting of 135 graden met de vliegrichting) en het feit dat dit verschil voor laagfrequent geluid volgend TNO 10 dB bedraagt (recht achter het vliegtuig is het laagfrequent geluid 10 dB lager). KLM is het met deze conclusie van TNO niet eens.
De geluidmetingen zijn uitgevoerd door het NLR en TNO. Het NLR heeft de effecten van de hinder door grondgeluid bij de voorziene woningen bepaald door de meetresultaten per tertsband te toetsten aan een hindercurve (de Wyle-curve). TNO heeft de mate van hinder bepaald door de berekeningsresultaten te vergelijken met de grondgeluidniveaus in Hoofddorp-Noord. De onderzoeken richten zich op grondgeluid veroorzaakt door vliegtuigen van met name KLM die starten op de Kaagbaan en de Aalsmeerbaan op Schiphol. De beide onderzoeksresultaten veroorzaken een tegenstrijdigheid met de conclusie van het rapport van TNO.
TNO heeft naar aanleiding hiervan een aanvullend onderzoek gedaan. Dit nadere onderzoek neemt de tegenstrijdigheid en daarmee de onzekerheid over de richtwerking van het grondgeluid weg, aldus de StAB.
De StAB is wel zeer kritisch over het feit dat de metingen niet zijn verricht in de winterperiode. De omrekening van de meetresultaten in de zomerperiode naar de winterperiode is gebaseerd op het gemiddelde spectrale verschil van metingen op (ten minste) 5 meter hoogte. Het is daardoor volgens de StAB niet zeker of met een meethoogte van 1,5 meter de geluidniveaus door grondgeluid in de zomerperiode met de juiste correctie zijn omgerekend naar de winterperiode. Hoewel ter zitting nog wordt betoogd dat niet gewacht kon worden op de zomerperiode en dat de laatste winter niet representatief was, gaat de Afdeling mee in de stelling van de StAB. Zeker omdat de Afdeling eerder oordeelde dat een wintermeting moest plaatsvinden, geeft de Afdeling KLM op dit punt nu ook gelijk en oordeelt zij dat het onderzoek naar grondgeluid niet zorgvuldig is zonder metingen in de winterperiode.
Ad 3 Vrees voor beperking uitbreidingsmogelijkheden
KLM vreest dat zij door de komst van de woningbouw geen gebruik kan maken van de uitbreidingsmogelijkheden die in het bestemmingsplan ‘Schiphol’ voor het noordwestelijke deel van het luchthaventerrein zijn mogelijk gemaakt. De beheersverordening Haarlemmermeer 2014 zou naar mening van KLM ook uitbreiding mogelijk maken.
De Afdeling is kort over dit standpunt van KLM. Het zuidelijk deel van het bestemmingsplan Schiphol maakt geen uitbreiding mogelijk (bestemmingen ‘Bedrijventerrein’ en ‘Maatschappelijk – Kazerne’). De Beheersverordening Haarlemmermeer geeft de bestemming ‘Agrarisch’ aan het noordelijk deel van het gebied. Hoewel in de toelichting van het bestemmingsplan Schiphol en in de toelichting van de Beheersverordening Haarlemmermeer is opgenomen dat de gronden voor een uitbreiding worden gereserveerd is niet duidelijk of en zo ja op welke wijze de uitbreiding precies vorm wordt gegeven, zodat de eventuele extra geluidbelasting afkomstig van die uitbreiding nog niet in de berekeningen kon worden meegenomen.
Ad 4 Planregels onduidelijk
In de planregels van het bestemmingsplan wordt verwezen naar een notitie van TNO over de maatregelen die moeten worden getroffen aan de woningen, zodat de geluidnormen worden gehaald. Er is ook een norm opgenomen met betrekking tot glas. KLM stelt dat deze norm niet duidelijk is en aan wijzigingen onderhevig kan zijn. De Afdeling is het daar niet mee eens, omdat het gaat om een statische verwijzing en niet een dynamische verwijzing en de glascode een algemeen gehanteerde glascode betreft die bekend is bij glasleveranciers.
Eindconclusie Afdeling
De Afdeling oordeelt de raad de gebreken in het bestemmingsplan moet herstellen. De fouten in de akoestische onderzoeken werken volgens de Afdeling ook door in het hogere waarden besluit. De einduitspraak over het hogere waarden besluit wordt uitgesteld totdat het herstelbesluit over het bestemmingsplan bekend is.
Nabrander aan de raad
De raad heeft zich ten aanzien van het grondgeluid nog verweerd met een beroep op het relativiteitsbeginsel. Het argument van KLM is er immers op gericht dat het gebruik van de start- en landingsbanen van Schiphol niet belemmerd wordt door de woningbouw. Strikt genomen is dat niet het belang van KLM, aldus de raad, maar het belang van Schiphol. In de vergunning van KLM is ook niets geregeld over grondgeluid.
De Afdeling passeert dit verweer. Kort gezegd, stelt de Afdeling dat de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning, ook de belangen van de betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf beschermt. Degene die een bedrijf uitoefent kan, omdat hij geconfronteerd kan worden met klachten van de bewoners van een woning over de milieugevolgen van zijn bedrijven, aanvoeren dat in het plangebied vanwege de milieugevolgen van zijn bedrijf geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Op die manier worden de belangen van KLM bij het gebruik van de start- en landingsbanen door haar vliegtuigen en het geluid dat haar vliegtuigen hierbij veroorzaken dus ook beschermd in deze kwestie.
