Auteur: Daniëlla Nijman, Halsten advocaten
Een selectie van de uitspraken die van 29 april tot en met 17 juni 2020 zijn gedaan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Corona
De corona-beperkingen hebben ook hun weerslag op de rechtspraak. De eerste periode van de lock-down hebben er geen zittingen plaatsgevonden bij de Raad van State. In plaats daarvan heeft het horen van partijen bijvoorbeeld plaatsgevonden door ‘telehoren’ (zie ABRvS 12 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1205).
In een zaak die op 18 maart 2020 op zitting zou komen, is aan partijen gevraagd of zij ermee instemmen dat de Afdeling de zaak zonder zitting afdoet. Partijen hebben daarmee ingestemd, waarna de Afdeling vrij snel uitspraak kon doen (zie ABRvS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1407). Op het moment dat partijen al hun standpunten al schriftelijk hebben uitgewisseld en de staatsraden geen prangende vragen hebben, kan op die manier de corona-vertraging worden beperkt.
Toch zal er tot op zekere hoogte een stuwmeer aan te behandelen zaken zijn ontstaan. Regelmatig zal er behoefte zijn aan een ‘live’ mondelinge behandeling en de beperkingen van telehoren of een video-verbinding kunnen in de weg staan aan een goede behandeling van sommige complexe zaken. Sinds kort worden er weer zittingen gehouden, maar wel met een beperkt aantal aanwezigen. Bij zaken met publieke belangstelling is al geëxperimenteerd met het digitaal volgen van de zitting door andere belangstellenden, zoals de procedure over de uitbreiding van de Efteling (waarin nog uitspraak moet worden gedaan).
Een gevolg van de corona-crisis is ook dat het aantal uitspraken is teruggelopen. Daarom deze keer een overzicht over twee maanden, dat wat korter is dan u gewend bent.
Activiteitenbesluit
Verzoek maatwerkvoorschriften indirecte hinder krantendepot Goor: ABRvS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1407
Het krantendepot van de Persgroep ligt aan het einde van de doodlopende Kerkstraat. Langs de woning van appellant ligt een toerit, die toegang geeft tot het perceel van de Persgroep. Appellant ondervindt hinder van de nachtelijke verkeersbewegingen. Hij heeft om handhavend optreden verzocht en gevraagd om maatwerkvoorschriften te stellen.
Vast staat dat de toerit geen onderdeel uitmaakt van de inrichting. Het krantendepot is een inrichting voor het overslaan van papier, waarop de regels van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. In deze procedure gaat het niet meer om de weigering om handhavend op te treden. Ter discussie staat alleen de weigering om maatwerkvoorschriften te stellen.
Volgens appellant is het noodzakelijk om maatwerkvoorschriften te stellen. Uit akoestisch onderzoek blijkt dat op de zijgevel van de woning maximale piekgeluidniveaus tot 74 dB(A) optreden die in de nachtperiode leiden tot ontwaakreacties. Het college heeft volgens hem onvoldoende rekening gehouden met de nadelige gevolgen voor zijn gezondheid.
De Afdeling stelt vast dat het op zichzelf mogelijk is om op basis van de zorgplicht maatwerkvoorschriften te stellen voor de maximale geluidniveaus van de verkeersbewegingen in de nachtperiode. Het college komt echter een ruime mate van beleidsvrijheid toe. Dat het college bevoegd is, wil niet zeggen dat het college ook verplicht is. De bestuursrechter toetst het besluit (zeer) marginaal, vooral omdat uit de toelichting bij het Activiteitenbesluit volgt dat het gebruik van maatwerkvoorschriften is bedoeld voor bijzondere en incidentele gevallen.
Het college heeft bij de beoordeling aansluiten gezocht bij de zogeheten schrikkelcirculaire voor de beoordeling van hinder van wegverkeer van en naar de inrichting. Deze schrikkelcirculaire adviseert een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) in de dagperiode en 45 dB(A) respectievelijk 40 dB(A) in de avond- en nachtperiode. Dit is een etmaalwaarde. De schrikkelcirculaire bevat geen normstelling of voorkeursgrenswaarde voor de maximale geluidniveaus. Daarom heeft het college er in redelijkheid voor kunnen kiezen om geen maatwerkvoorschriften te stellen.
Uiteindelijk is dit dus een erg marginale toetsing. Het is algemeen geaccepteerd dat voor de beoordeling van indirecte hinder gebruik wordt gemaakt van de schrikkelcirculaire. Maar appellant valt vervolgens buiten de boot omdat de schrikkelcirculaire geen richtlijn geeft voor de piekgeluiden in de nachtperiode die voor hem juist de oorzaak van alle hinder zijn. Als je dan tegelijk bedenkt dat slaapverstoring de ondergrens lijkt te zijn bij de normstelling die onder de Omgevingswet wordt gekozen voor geluidhinder, zet dit toch te denken over de redelijkheid van de uitkomst. Misschien moet deze appellant het op 1 januari 2022 nog een keertje proberen?
Ruimtelijke ordening
Rijksinpassingsplan transformatorstation Tata Steel: ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1230
Het Rijksinpassingsplan (RIP) “Net op zee Hollandse Kust (noord) en Hollandse Kust (west Alpha)” maakt de bouw van een 220/380 kV transformatorstation mogelijk. Gelijktijdig met het RIP wordt een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en oprichten ervan.
Het transformatorstation komt te staan op het gezoneerde industrieterrein IJmond, waar Tata Steel is gevestigd. De Stichting Dorpsraad komt op voor de belangen van de bewoners van Wijk aan Zee die binnen de geluidzone wonen. Zij stellen dat het college en de ministers van EZK en BZK er ten onrechte van uitgaan dat er nog geluidruimte beschikbaar is. Als die er al zou zijn, dan zou die niet mogen worden opgevuld door het transformatorstation, omdat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd. Zij verwijzen daarbij naar slechte ervaringen met het transformatorstation in Geertruidenberg.
Wat dit laatste betreft is onderkend dat er sprake is van geluidhinder in Geertruidenberg. Maar dat transformatorstation is ouder. Nieuwe transformatorstations zouden minder hinder veroorzaken. Ook in Geertruidenberg is de hinder inmiddels verminderd door het plaatsen van een wand. Bij dit transformatorstation zullen ook maatregelen worden getroffen. Onderdeel van de aanvraag – en dus onderdeel van het besluit en de toetsing – zijn de beoogde geluidreducerende maatregelen aan de harmonische filters en de vermogenstransformatoren van het transformatorstation. TenneT is ook voornemens om aanvullende maatregelen te treffen aan de compensatiespoelen, maar omdat dit niet in de aanvraag is opgenomen, blijft dit verder buiten beschouwing.
Hybride methode
Hoe zit het nu met de geluidzone? Op de zonegrens mag de totale geluidbelasting van het industrieterrein niet hoger zijn dan 50 dB(A). Voor woningen binnen de geluidzone is de maximaal toelaatbare geluidbelasting vastgesteld op waarden van 55 tot 57 dB(A). De omgevingsdienst heeft getoetst of het transformatorstation voldoet aan deze MTG-waarden en de zonegrenswaarde. Volgens de omgevingsdienst is het transformatorstation inpasbaar, na het vervallen van een geluidclaim voor een glasbehandelingsinstallatie.
De discussie spitst zich toe op de uitgangspunten van de berekening. In het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een geluidabsorberende bodem. In werkelijkheid is de bodem verhard. Volgens het deskundigenrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) leidt dat tot een onderschatting van de geluidbelasting. Zou de berekening worden gebaseerd op een verharde bodem, dan is een overschrijding op een van de woningen met een MTG van 57 dB(A) waarschijnlijk.
De omgevingsdienst heeft gereageerd op dit deskundigenbericht van de StAB, Daarin onderkent de omgevingsdienst bewust met een andere bodemfactor te rekenen. De reden daarvoor is dat de geluidsituatie op het industrieterrein IJmond complex is. Er wordt daarom gebruik gemaakt van de rekenmethode “hybride methode II.10”. Deze methode wordt voorgeschreven in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai. Het komt erop neer dat er periodiek geluidmetingen worden uitgevoerd om de rekenresultaten te kunnen controleren en waar nodig te kalibreren. Tegen deze achtergrond is door de omgevingsdienst uitgegaan van bodemfactoren die afwijken van de feitelijke situatie. De doorgevoerde aanpassing van een deel van de bodemfactoren is een historisch gegroeide standaardinstelling die recht doet aan de complexe geluidsituatie ter plaatse. Dit zorgt er juist voor dat de resultaten uit het model beter aansluiten bij de daadwerkelijke geluidbelasting van de vergunde situatie.
De Afdeling is van oordeel dat het college en de ministers zich op deze berekening hebben mogen baseren. Zij hebben terecht de conclusie getrokken dat de zonegrenswaarde en de MTG-waarden niet worden overschreden.
Laagfrequent geluid
De Stichting Dorpsraad komt op tegen het transformatorstation vanwege het laagfrequente geluid. De vrees bestaat dat de omwonenden een continue bromtoon zullen horen. Het college en de ministers stellen dat het laagfrequente geluid niet of nauwelijks hoorbaar zal zijn en dat eventuele hinder aanvaardbaar is.
Het blijkt vooral dat laatste te zijn. De bromtoon zal hoorbaar zijn. Uit de berekeningen blijkt dat de referentiecurve uit de NSG-richtlijn voor laagfrequent geluid wordt overschreden. Deze curve is een maat voor de hoorbaarheid van laagfrequent geluid, die is gebaseerd op de 90% gehoordrempel van een doorsnee groep oudere personen van 50 tot 60 jaar. De overschrijding van deze curve betekent dat de bromtoon hoorbaar zal zijn.
Er is daarnaast getoetst aan de Vercammencurve. Deze curve gaat ervan uit dat het aantal gehinderden door laagfrequent geluid beperkt blijft tot 3 tot 10% van de bevolking. De Vercammencurve staat daarmee een zekere mate van hinder toe, in tegenstelling tot de referentiecurve uit de NSG-richtlijn die uitgaat van de gehoordrempel.
De Vercammencurve wordt niet overschreden. De conclusie die de Afdeling daaruit trekt is dat het laagfrequent geluid hoorbaar zal zijn, maar dat de hinder aanvaardbaar kan worden gevonden. De Afdeling vindt de Vercammencurve een bruikbaar instrument om de aanvaardbaarheid te beoordelen.
Integraal Kind Centrum Halfweg: ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1264
Het plan maakt de bouw van een Integraal Kind Centrum mogelijk. Drie basisscholen gaan samen in een gebouw met kinderopvang en een groene buitenspeelruimte.
De afstand tussen de dichtstbij gelegen woning en de bestemming Maatschappelijk bedraagt 10 meter. Aan de richtafstand van 30 meter wordt niet voldaan. Volgens de gemeente is er sprake van gemengd gebied, maar dat is volgens de Afdeling onvoldoende onderbouwd. Dat er wat wijkgebonden voorzieningen in de buurt zijn is daarvoor niet voldoende. De verwijzing naar de provinciale weg helpt de gemeente ook niet verder, nu die op 115 meter afstand ligt. De gemeente zal dus nader moeten onderbouwen welke functies binnen welk gebied zijn betrokken bij de kwalificatie als gemengd gebied. Vooralsnog gaat die vlieger niet op.
Ook inhoudelijk voldoet de beoordeling niet. Appellanten voeren aan dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van de buiten spelende kinderen 52 en 53 dB(A) is, waardoor de richtwaarde van 50 dB(A) wordt overschreden. Door cumulatie met het verkeerslawaai is er een geluidbelasting van 57 en 58 dB(A). De gemeente stelt dat er geen norm is voor stemgeluid en dat het stemgeluid wegvalt tegen het wegverkeersgeluid. De verkeerscijfers uit het akoestisch rapport volgen uit verkeersonderzoeken die niet bij de plantoelichting zijn gevoegd en ook niet anderszins zijn overgelegd.
Alles overziend komt de Afdeling tot de conclusie dat de beoordeling onzorgvuldig en onvolledig is uitgevoerd. Het bestemmingsplan wordt vernietigd. De Afdeling past geen bestuurlijke lus toe. Of herstel van de gebreken mogelijk is, valt dus nog te bezien. De gemeente mag het huiswerk opnieuw gaan doen, waarna de ruimtelijke procedure opnieuw zal moeten worden doorlopen.
Woonzorgboerderij Vijfheerenlanden: ABRvS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1397
Een woonboerderij wordt omgezet naar een woonzorgboerderij met 12 wooneenheden voor maximaal 12 personen. Het is de bedoeling om daar zorg en begeleiding te bieden aan volwassenen met psychische of psychosociale problemen. Omwonenden komen hiertegen op, omdat zij vrezen voor overlast. Zij wijzen daarbij op negatieve ervaringen die zij hadden met de eerder daar gevestigde zorgboerderij.
De discussie over de verkeersbewegingen heeft per saldo weinig om het lijf. Het is niet de verwachting dat dit gebruik tot een zodanige verkeersgeneratie en parkeerbehoefte leidt dat dit in de weg staat aan het plan. Omwonenden maken zich ook vooral zorg over de overlast van de op te vangen volwassenen zelf.
De Afdeling overweegt dat er weliswaar sprake zal zijn van meer overlast als gevolg van de beperkingen van de in de woonzorgboerderij verblijvende personen dan bij andere personen, maar dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Waarom? Het gaat om een kleinschalige opvang met intensieve begeleiding. Cliënten met een zwaardere zorgindicatie mogen niet tot de woonboerderij worden toegelaten.
Kennelijk hebben de omwonenden ook hun zorgen geuit over de mogelijkheid dat een bewoner ‘doorslaat’. De Afdeling overweegt dat de vrees voor dergelijke overlast, voor zover dat in strijd met de openbare orde gebeurt, een kwestie is van handhaving van de openbare orde. Dat komt in deze procedure niet aan de orde. De Afdeling merkt op dat de vrees voor dergelijk gedrag van de bewoners niet specifiek geldt voor de onderhavige instelling en ook plaats kan vinden in buurten waarin dergelijke instellingen zich niet bevinden.
Daar moeten de omwonenden het dus mee doen. Deze uitspraak ligt in lijn met eerdere uitspraken over de hinder die werd gevreesd van een opvang voor drugsverslaafden. Zolang de hinder niet inherent is aan de instelling die zich daar vestigt, maar afhankelijk is van het ongepaste gedrag van een individu, valt dat onder de handhaving van de openbare orde. De uitspraak had er anders uit kunnen zien indien er ook personen met een zwaardere zorgindicatie kunnen worden toegelaten.
Woningbouw Hoeksekade Lansingerland: ABRvS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1408
Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf. Op zijn perceel staan kassen. In de directe nabijheid is woningbouw voorzien. Op de beoogde ontwikkellocatie zouden dertien woningen kunnen worden gebouwd. Appellant vreest te worden beperkt in zijn normale bedrijfsvoering. Die vrees blijkt niet onterecht.
De gemeente heeft de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering toegepast. Het bedrijf van appellante valt in milieucategorie 2. Dat betekent dat de aan te houden richtafstand 30 meter is. Indien sprake is van gemengd gebied, is een richtafstand van 10 meter voldoende. Volgens de gemeente wordt aan deze 10 meter voor gemengd gebied voldaan en is daarmee voldoende zeker dat er een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zal zijn.
Appellante betwist ten eerste dat er sprake is van gemengd gebied. Maar de gemeente blijkt terecht een richtafstand van 10 meter te hebben gehanteerd. In de directe omgeving zijn naast woningen ook diverse bedrijven en sportvelden gesitueerd. Daarnaast ligt het plangebied langs een doorgaande weg, aan het einde van de lintbebouwing.
Toch oordeelt de Afdeling dat de gemeente zich er te makkelijk vanaf heeft gemaakt door te concluderen dat het in orde is omdat aan de richtafstand wordt voldaan. Appellant heeft specifieke omstandigheden benoemd, die maken dat er vraagtekens kunnen worden gezet bij de aanvaardbaarheid van de hinder die de toekomstige bewoners zullen ondervinden.
Relevant is dat het gaat om een groot bedrijf met veel losactiviteiten, ook ’s nachts en in de vroege ochtend. Het is een intensieve teelt. Er wordt in de zomer zowel overdag als ’s nachts gekoeld door middel van koelunits. Die koelunits maken geluid. Het bedrijf is geautomatiseerd. Aan de kant van de voorziene woningen rijdt een geautomatiseerd voertuig, namelijk een trein die een piepend geluid maakt. Het is begrijpelijk dat appellant zich zorgen maakt over klachten van toekomstige bewoners. Daarnaast kunnen zij last gaan ondervinden van het bedrijfsverkeer.
De gemeente blijft vasthouden aan de richtafstand van 10 meter en voegt daaraan toe dat er binnen de gemeente ervaring is met woningen in de directe nabijheid van land- en tuinbouwbedrijven in de omgeving. De percelen zouden ruim genoeg zijn. Maar dat is volgens de Afdeling geen bruikbaar argument om te stellen dat het aanvaardbaar is om woningen te bouwen op zo’n korte afstand van dit bedrijf in kwestie. Daar moet een afweging op maat plaatsvinden.
Kortom, de richtafstand uit de VNG-brochure is niet zonder meer representatief voor de specifieke bedrijfsvoering van appellant. De gemeente had zich daar bewust van moeten zijn en door middel van akoestisch onderzoek (en onderzoek naar de andere milieuaspecten) moeten beoordelen of dit een geschikte locatie is voor woningbouw.
Handhaving
Invordering dwangsom eetcafé Den Haag: ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1180
De uitbater van een eetcafé in Den Haag maakt het iets te bont. Er is al een last onder dwangsom opgelegd vanwege het luide muziekgeluid. De uitbater is hardleers en verbeurt dwangsommen. Het college gaat over tot invordering van € 6.000,– aan dwangsommen.
De uitbater betwist dat op de juiste manier is gemeten door de toezichthouders. Volgens hem is de ruimte waarin is gemeten niet in gebruik als slaapkamer. De afmetingen daarvan zijn ook niet inzichtelijk, waardoor onduidelijk is of de nagalmtijd goed is berekend. De rapporten van de toezichthouders zijn bovendien een jaar na dato nog aangepast, nadat de uitbater kritische kanttekeningen had gemaakt.
Al deze argumenten mogen niet baten. Het is wel zo dat er strenge eisen worden gesteld aan de wijze waarop een overtreding wordt vastgesteld. Aan een invorderingsbesluit moet een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. De vaststelling of waarneming van feiten moet daarom gebeuren door – kort gezegd – een ter zake deskundige medewerker (in opdracht) van het bevoegd gezag. Een en ander moet duidelijk worden vastgelegd in een schriftelijke rapportage, of met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd.
Tot zover de standaardoverweging van de Afdeling. De rapporten van de toezichthouder voldoen daaraan. Er is een overschrijding van 15 tot 22 dB geconstateerd. Die overschrijding is zo hoog dat een nagalmcorrectie van 5 dB geen verklaring kan geven voor de overtreding. Het muziekgeluid was hoorbaar en dat leidt tot een strafcorrectie van 10 dB. Of de slaapkamer ook als zodanig werd gebruikt maakt niet uit, het blijft een geluidgevoelige ruimte.
Het beroep is ongegrond en de uitbater zal de dwangsommen moeten voldoen. Dat hij zich in een moeilijke financiële positie bevindt, doet daar niet aan af. Een eventueel gebrek aan financiële draagkracht is bovendien onvoldoende onderbouwd. Daar komt bij dat een betalingsregeling is getroffen van 24 termijnen van € 250,–. Dat duurt even, maar aangezien er ruim twee jaar is verstreken tussen het besluit om tot invordering over te gaan en het moment dat de Afdeling deze uitspraak heeft gedaan, is het geld inmiddels wellicht binnen.
