Auteurs: Daniëlla Nijman en Janneke van Eekeren, Halsten advocaten
Een selectie van de uitspraken die in de periode van 12 tot met 26 november zijn gedaan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”). Over gebouwinstallaties, luidruchtig uitgaanspubliek, evenementen, persoonsgebonden overgangsrecht en nadere afwegingsmomenten.
Handhaving
Geluidhinder vanwege warmteterugwinning balansventilatie installatie – strijd met Bouwbesluit 2003: ABRvS 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5759
Dit is een enigszins bijzondere zaak met een opmerkelijke uitkomst.
Deze zaak gaat over een handhavingsverzoek van een eigenaar van een appartement in een appartementsgebouw in Rotterdam. Dit appartement is voorzien van een warmteterugwinning balansventilatie installatie (WTW-installatie). Volgens de eigenaresse van het appartement produceert deze installatie te veel en te hoog geluid.
De eigenaresse heeft eerder al een arbitrageprocedure gevoerd tegen (vermoedelijk) de aannemer en is daarna dus nog deze bestuursrechtelijke handhavingszaak gestart.
De eigenaresse is van mening dat het gebouw (althans haar appartement) niet in overeenstemming met de bouwvergunning is gebouwd, en daarom zou er handhavend moeten worden opgetreden. De gemeente heeft geweigerd om handhavend op te treden omdat er geen overtreding zou zijn. De rechtbank heeft het ingediende beroep in eerste aanleg ongegrond verklaard. De Afdeling volgt dat oordeel niet helemaal.
Deze zaak gaat over diverse geluidsaspecten, maar het meest noemenswaardig is de discussie over de werking van WTW-installatie en de locatie waar deze WTW-installatie is geplaatst.
De eigenaresse is van mening dat de WTW-installatie niet goed functioneert, omdat deze installatie enkel op de hoogste stand voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit. Dat is volgens de eigenaresse niet juist. Deze installatie zou ook op lagere standen moeten voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit. Dus meent de eigenaresse dat er strijd is met de verleende bouwvergunning.
De STAB heeft in een rapport vastgesteld dat de WTW-installatie een geluidniveau heeft dat hoger is dan 30 dB(A). In het Bouwbesluit 2003 is geen geluidnorm opgenomen voor installaties in een woning. Dat is pas gebeurd in het Bouwbesluit 2012. Toen is de norm van 30 dB(A) voor installaties in een woning opgenomen.
Aangezien ten tijde van het verlenen van de bouwvergunning dus nog geen geluidsnorm voor installaties in de woning gold, is er dus geen sprake van een installatie die in strijd is met de bouwvergunning. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De WTW-installatie is echter wel in strijd met de bouwvergunning geplaatst, namelijk omdat de installatie op een andere muur is geplaatst dan in de bouwvergunning is bepaald. De WTW-installatie is geplaatst op een lichte wand met een oppervlaktemassa die aanzienlijk minder is dan de in de NTR 5076 aanbevolen massa om geluidoverdracht tegen te gaan. Dat was dus een reden om handhavend op te treden.
Toch is de Afdeling van mening dat niet handhavend moet worden opgetreden en laat zij de rechtsgevolgen van de uitspraak van de rechtbank in stand.
Op grond van de zogenoemde Harderwijk-uitspraak moet beoordeeld worden of handhavend optreden evenredig is. Het uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken.
Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de eigenaresse van het appartement gezegd dat zij niet wil dat de overtreding wordt hersteld. Zij wenst enkel dat de WTW-installatie volledig wordt vervangen, daar is de bedoeling van haar verzoek om handhaving. Dat vindt de gemeente echter onevenredig in verhouding tot de belangen die daarmee gediend zijn. De Afdeling is het eens met de gemeente op dat aspect en oordeelt dat er weliswaar sprake is van een overtreding maar dat de gemeente toch niet handhavend hoeft op te treden vanwege de onevenredigheid van de eis van de eigenaresse.
Dat is wel een opmerkelijke uitkomst voor de eigenaresse van het appartement. Zij heeft gelijk maar krijgt uiteindelijk niets. Heeft zij haar hand overspeeld? Daar lijkt het wel op.
Overlast Tivoli Utrecht (deel 2): ABRvS 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5756
Een omwonende van uitgaansgelegenheid Tivoli in Utrecht heeft al in 2018 een handhavingsverzoek ingediend. De klacht zag op geluidsoverlast van joelende en schreeuwende bezoekers van Tivoli op straat.
Na in bezwaar en beroep bij de rechtbank nul op het rekest te hebben gekregen, vond de omwonende een luisterend oor bij de Raad van State. In de uitspraak van 2 juni 2021 oordeelde de Afdeling dat de burgemeester (bevoegd voor handhaving van de APV) en het college (bevoegd voor handhaving van het Activiteitenbesluit) ten onrechte geen nader onderzoek hadden verricht naar de aard en omvang van de geluidsoverlast van de bezoekers van Tivoli, ook in relatie met de vraag of daarbij sprake is van een overtreding van toepasselijke normen. Zonder onderzoek naar de aard en omvang van de geluidsoverlast kon volgens de Afdeling niet worden vastgesteld of er sprake is van een overtreding. De enkele overweging dat de geluidsoverlast niet ongewoon is in een uitgaansgebied in het centrum, was onvoldoende. De uitspraak van de Afdeling uit 2021 bespraken wij hier, met de verwachting dat we de zaak terug zouden zien.
Ruim vier jaar later doet de Afdeling uitspraak over het beroep dat is ingesteld tegen de nieuwe beslissing op bezwaar. De burgemeester en het college hebben het handhavingsverzoek opnieuw afgewezen. Uit geluidmetingen is gebleken dat er pieken van 70 dB(A) optreden op de gevel van de woning. Dat zijn pieken die afkomstig zijn van uitgaanspubliek. Of het bezoekers zijn van Tivoli, is niet vastgesteld. Dat maakt volgens het college en de burgemeester ook niet uit, omdat pieken van 70 dB(A) geen overtreding opleveren.
Er zijn twee wettelijke grondslagen relevant voor de beoordeling van het handhavingsverzoek. Ten eerste is er gevraagd om handhaving op grond van de APV. Artikel 4:1 van de APV bevat een verbod om geluidshinder te veroorzaken. Dat verbod is echter niet van toepassing voor zover de betreffende geluidshinder wordt gereguleerd door de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde voorschriften. Dat is in dit geval het Activiteitenbesluit. De omwonende heeft gevraagd om handhaving van geluidsoverlast van bezoekers van Tivoli, dus voor geluid op de openbare weg dat toerekenbaar is aan Tivoli. Dat valt onder de paraplu van het Activiteitenbesluit en daarmee per definitie niet onder de APV. De burgemeester heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat artikel 4:1 van de APV niet is overtreden.
Als het gaat om het Activiteitenbesluit, zou alleen de algemene zorgplicht van artikel 2.1 een grondslag kunnen bieden om handhavend op te treden tegen het stemgeluid van bezoekers buiten de inrichting. Handhaving op basis van de algemene zorgplicht is echter niet eenvoudig. De Afdeling overweegt dat de zorgplicht geen eenduidige normstelling bevat. Die zorgplicht zou eigenlijk met maatwerkvoorschriften moeten worden ingevuld. Is dat niet gebeurd, dan kan er pas sprake zijn van een overtreding van de zorgplicht indien het handelen van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. De drempel voor ‘onmiskenbaar’ ligt hoog.
Een piekgeluid van 70 dB(A) op de gevel leidt volgens het college niet tot een onmiskenbare overtreding van de zorgplicht. Het college stelt dat daarbij van belang is dat het stemgeluid van mensen niet harder is dan andere piekgeluiden, zoals sirenes van hulpdiensten, claxons van auto’s of geluid van treinen. Het zijn bovendien kortdurende geluiden, die zich incidenteel voordoen. Volgens het college is het zowel naar aard, omvang als duur geen onaanvaardbare geluidshinder. Relevant is ook dat de gedragingen zich voordoen in een hoogstedelijk gebied, dat zich kenmerkt door intensief en meervoudig ruimtegebruik. Het is onontkoombaar dat functies botsen en hinder kan worden ondervonden. Volgens het college heeft de omwonende de piekgeluiden van 70 dB(A) te dulden.
Volgens de Afdeling heeft het college hiermee afdoende gemotiveerd waarom er geen sprake is van een onmiskenbare overtreding van de zorgplicht.
De Afdeling doet nog een gevoelsreflectie en zegt er niet aan te twijfelen dat de omwonende hinder ervaart van schreeuwende mensen tijdens uitgaansavonden. Maar dat betekent nog niet dat Tivoli een overtreding heeft gepleegd.
Kortom, de Afdeling is gebonden aan de juridische grondslagen. Dat blijkt ook uit het zinnetje aan het begin van de uitspraak, waaruit blijkt dat de omwonende ook een betoog heeft gehouden over het stellen van maatwerkvoorschriften. In deze zaak ligt echter alleen het handhavingsverzoek voor zoals dat in 2018 is gedaan, met de daarin opgenomen grondslagen voor handhaving. Als de omwonende meent dat er maatwerkvoorschriften moeten worden gesteld en het niet eens is met de beslissing die het college daarover neemt, leidt dat tot een afzonderlijke procedure. Wellicht zien we die dan over nog eens 5 jaar voorbij komen.
Evenementen
Lepeltje Lepeltje Utrecht: ABRvS 12 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5491
In deze zaak staat de evenementenvergunning centraal die in 2022 is verleend voor het driedaagse foodfestival in Park Lepelenburg te Utrecht. Het festival voorziet zowel in culinaire als muzikale behoeftes. Op basis van de voorschriften moet het volume beperkt blijven tot 80 dB(A) en 95 dB(C), gemeten aan de dichtstbijzijnde bewoonde gevel en op 100 meter vanaf de geluidsbron. De Stichting Behoud Lepelenburg en omstreken heeft al meerdere procedures aangespannen tegen de vergunningen voor dit festival, ook vanwege de aantasting van het groen.
De Stichting vindt dat er teveel geluidruimte is vergund. De burgemeester heeft het bezwaar afgewezen, onder verwijzing naar uitspraken over de evenementenvergunningen voor voorgaande edities van 2016 tot met 2019. De rechtbank Midden-Nederland doet hetzelfde bij de beoordeling van het beroep in eerste aanleg. In de uitspraak van 23 januari 2024 overweegt de rechtbank dat de Afdeling op 23 september 2020 al heeft geoordeeld dat de normen akkoord zijn en dat onaanvaardbare geluidoverlast wordt voorkomen door de wijze waarop de voorschriften zijn ingericht (zie ECLI:NL:RVS:2020:2277). De Afdeling laat zich in hoger beroep niet tot een nieuw inhoudelijk oordeel verleiden en benadrukt dat de Stichting in geen nieuwe argumenten heeft aangevoerd. De Afdeling sluit zich aan bij wat de rechtbank al heeft overwogen.
Dat er de vorige keer alleen is gemeten op de dichtstbijzijnde gevel en niet op 100 meter afstand, maakt dit oordeel niet anders. Het beroep is immers gericht tegen de evenementenvergunning. Het al dan niet naleven van de meetvoorschriften is een handhavingskwestie. Uit de uitspraak van de rechtbank blijkt overigens dat de organisatie ter zitting heeft uitgelegd dat de plek van de geluidmeting in de loop der jaren is veranderd na klachten van de Stichting. Aanvankelijk werd 100 meter vanaf de geluidbron gemeten, maar nu is de meting verplaatst naar de dichtstbijzijnde geluidgevoelige gevel, omdat dit voor de overlast een meer relevante meting zou inhouden. De organisator heeft verklaard bereid te zijn om in het vervolg ook weer 100 meter vanaf de geluidbron te gaan meten. Dit zal volgens de rechtbank ook wel moeten, omdat het vergunningsvoorschrift duidelijk stelt dat op beide locaties een meting moet plaatsvinden. Tot vernietiging van de evenementenvergunning kan dit niet leiden, omdat dit aspect zoals gezegd een kwestie van handhaving is.
Om vergelijkbare redenen gaat de Afdeling niet in op het gestelde ontbreken van een alcoholvergunning en de vraag of er voor het evenement een omgevingsvergunning op grond van de Wabo had moeten worden verleend. Ook dit zijn zaken die in het kader van een handhavingsprocedure aan de orde gesteld kunnen worden. Kortom, er zijn meerdere wegen die naar de Raad van State leiden en die zullen allemaal afzonderlijk bewandeld moeten worden.
Ruimtelijke plannen
Persoonsgebonden overgangsrecht c.q. uitsterfregeling Wormerveer: ABRvS 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5614
In deze zaak gaat het om een bedrijfswoning op een bedrijventerrein die als burgerwoning wordt gebruikt. De gemeente wil dit gebruik nog toestaan voor de huidige eigenaar van deze woning, ondanks dat dit gebruik al onder het overgangsrecht valt. De bedoeling van de gemeente is dat de woning niet meer als burgerwoning kan worden gebruikt door een opvolgende bewoner, omdat de geluidbelasting op de woning door het naastgelegen steigerverhuurbedrijf en de N246 veel te hoog is.
Uit het akoestisch onderzoek dat in opdracht van de gemeente is uitgevoerd, blijkt namelijk dat de piekgeluiden door de activiteiten van het steigerverhuurbedrijf ten hoogste 90 dB(A) op de gevel bedragen, waardoor de richtwaarde van het maximale geluidniveau (etmaalwaarde) van 70 dB(A) uit stap 2 en stap 3 van de VNG-brochure met 20 dB wordt overschreden. De geluidbelasting vanwege het verkeer op de N246 bedraagt ten hoogste 65 dB(A), waardoor de voorkeurswaarde van 48 dB(A) op grond van de Wet geluidhinder met 17 dB wordt overschreden. Ook de maximaal te ontheffen waarde van 63 dB(A) wordt overschreden met 2 dB.
De gemeente concludeert op basis van dit onderzoek dat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Daarom heeft de gemeente persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen in het omgevingsplan. Deze regeling voorkomt dat nieuwe bewoners/gezinnen aan de te hoge geluidbelasting worden blootgesteld en borgt dat er op afzienbare termijn een einde komt aan deze situatie.
De eigenaar van de woning is hiermee uiteraard niet akkoord, omdat zijn (financiële) belangen hierdoor worden geschaad. Hij krijgt echter geen gelijk van de Afdeling.
De Afdeling is het met de gemeente eens dat door de hoge geluidbelasting mocht worden geconcludeerd dat er geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Daarbij komt dat het perceel voor bedrijfsdoeleinden kan worden gebruikt en dat de eigenaar – toen hij de woning kocht – een bedrijfswoning kocht en geen burgerwoning. Het gebruik als burgerwoning viel bij de aankoop van de woning al onder het overgangsrecht.
Kortom: de eigenaar wist bij aankoop waar hij aan begon.
Nader afwegingsmoment functie terras bestemmingsplan Schiermonnikoog – Dorp: ABRvS 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5623
De gemeente Schiermonnikoog heeft het bestemmingsplan “Verbrede reikwijdte Schiermonnikoog-Dorp” vastgesteld. Deze uitspraak gaat onder meer over een pand waaraan de bestemming “Horeca” is toegekend. Op basis van het nieuwe bestemmingsplan mag aan de achterzijde van dit pand ook een terras worden geëxploiteerd. In het nieuwe bestemmingsplan is echter opgenomen dat een terras alleen is toegestaan indien “door middel van een onderzoek naar de publieksaantrekkende werking en de akoestiek is aangetoond dat het terras geen onevenredige hinder veroorzaakt voor de omgeving”.
De eigenaren van dit pand zijn het niet eens met deze voorwaarde. Zij vinden dat het terras een bestaand terras is dat op basis van een (heel) oud bestemmingsplan reeds onvoorwaardelijk als terras mocht worden gebruikt en dat er nu dus ook geen voorwaarde kan worden gekoppeld aan het gebruik van het terras.
Diverse omwonenden vinden echter dat de gemeente bij de planvaststelling had moeten vaststellen dat het exploiteren van een terras naast hun tuin of in de directe omgeving van hun woningen niet mogelijk is omdat dit tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat zou leiden, onder meer vanwege het stemgeluid en toenemende drukte. Zij zijn van mening dat deze beoordeling niet mag worden doorgeschoven naar een later moment.
De Afdeling geeft alle appellanten gelijk. Met het vereiste in de planregels dat het terras uitsluitend is toegestaan indien door middel van een onderzoek naar de publieksaantrekkende werking en de geluidsbelasting is aangetoond dat het terras geen onevenredige hinder veroorzaakt, is sprake van een nader afwegingsmoment omtrent het toegestane grondgebruik. Het bestemmingsplan biedt daarmee onvoldoende zekerheid over het antwoord op de vraag of het terras is toegestaan en is daarmee in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld, aldus de Afdeling. Zeker indien het gaat om een bestaand terras, waarvan kenbaar is dat de exploitant het wil voortzetten en de gemeente het terras ook als zodanig wenst te faciliteren.
De gemeente moet op dit aspect haar huiswerk opnieuw doen. Uit een volgend besluit zal blijken of het terras onvoorwaardelijk wordt toegestaan of niet.
Binnenterrein en stemgeluid bij hotel in Woudrichem: ABRvS 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5727
Deze zaak gaat over een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, waardoor een bestaand hotel kan uitbreiden met o.a. een serre ter plaatse van een bestaand buitenterras. Er zal in de nieuwe situatie echter ook een (nieuw) buitenterras zijn, althans zo lijkt dat. De feiten blijken niet helemaal duidelijk uit de uitspraak.
De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend op basis van een binnenplanse afwijkmogelijkheid voor het bouwen van een gebouw gedeeltelijk buiten het bouwvlak, mits (onder andere) de milieusituatie niet onevenredig wordt aangetast.
Enkele omwonenden zijn van mening dat de geluidbelasting van de nieuwe situatie met serre niet goed is onderzocht en dat een (nieuw?) buitenterras als een binnenterrein moet worden gekwalificeerd. Dat zou betekenen dat het stemgeluid moet worden meegenomen bij de beoordeling van de geluidbelasting. Als het (nieuwe) buitenterras geen binnenterrein zou zijn, vinden zij dat het stemgeluid in de omgevingsvergunning had moeten worden gereguleerd.
De Afdeling geeft de omwonenden gedeeltelijk gelijk. De Afdeling is het niet eens met de stelling dat het (nieuwe?) buitenterras een binnenterrein is. De Afdeling baseert zich op de feitelijke situatie en stelt dat het terras niet zodanig omsloten is door bebouwing dat er sprake is van een binnenterrein. Ook ligt het terras aan de openbare ruimte, waardoor aangenomen mag worden dat het van het terras afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid. Overigens is het vaste jurisprudentie dat er geen sprake is van een binnenterrein zodra een terras (gedeeltelijk) aan de openbare ruimte ligt, ook als er weinig omgevingslawaai is om het geluid van het terras te overstemmen.
De Afdeling is echter wel van mening dat de gemeente niet kon volstaan met de redenering dat het hotel moet voldoen aan de regels van het Activiteitenbesluit en daarmee de kous in principe af is. Het argument van de gemeente dat het bestaande buitenterras een met wanden omsloten ruimte wordt (een serre dus), hetgeen in principe zou moeten leiden tot een betere geluidssituatie, wordt evenmin voldoende geacht.
De gemeente had moeten onderzoeken welke geluidssituatie daadwerkelijk ontstaat als gevolg van de serre. Daarbij had de gemeente weliswaar betekenis kunnen doen toekomen aan de omstandigheid dat ter plaatse van de serre het geluid kan afnemen, maar dat leidt volgens de Afdeling niet rechtstreeks tot de conclusie dat de serre niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de milieusituatie wat betreft geluid. De toevoeging van de serre kan immers ook tot gevolg hebben dat meer en vaker bezoekers worden aangetrokken, omdat de serre het mogelijk maakt dat bijvoorbeeld ook ’s avonds en bij minder goed weer bezoekers aanwezig kunnen zijn. Die bezoekers kunnen deels ook met de auto komen.
Kortom: de gemeente moet alsnog onderzoeken wat de toevoeging van de serre geluidstechnisch zou kunnen betekenen voor een (on)aanvaardbaar woon- een leefklimaat. Er schort nog meer aan de onderbouwing van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De gemeente krijgt 26 weken om alle gebreken te herstellen.