?? Geluidruimteverdeling en de omgevingsvergunning ??

Wie snapt het nog?

Auteur: Daniëlla Nijman, Halsten advocaten

Sinds 24 februari slaap ik slecht. Hoe dat komt? Ik dacht dat ik een aardig overzicht had van de wereld van geluidregelgeving. Al een aantal jaren stel ik met veel plezier een maandelijks overzicht voor u samen van de recente geluidjurisprudentie. Bijkomend voordeel daarvan is dat ik aardig kan duiden wanneer een uitspraak dertien in een dozijn is, of dat er wat bijzonders gebeurt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State staat bij mij op een aardig hoog voetstuk.

Sinds 24 februari ben ik van slag. Graag neem ik u mee in mijn overpeinzingen.

Geluidruimteverdeling

Geluidruimteverdeling: hoe zat dat ook alweer? Op een gezoneerd industrieterrein mag de gezamenlijke geluidbelasting van alle bedrijven niet hoger zijn dan 50 dB(A) op de zonegrens. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning milieu wordt hieraan getoetst. Is er een overschrijding op een bepaald punt op de zone, dan moet de omgevingsvergunning milieu worden geweigerd.

Wat je niet wilt is dat één luidruchtig bedrijf alle geluidruimte opsnoept. Je wilt de koek liever verdelen over meerdere bedrijven, zodat je alle kavels kunt uitgeven aan bedrijven uit de doelgroep.

Zonebeheerplan niet bruikbaar

In het verleden is geprobeerd een geluidruimteverdeling op te nemen in het zonebeheerplan (als bedoeld in artikel 164 Wet geluidhinder). Daarvan heeft de Afdeling al jaren geleden geoordeeld dat dit niet werkt. Een zonebeheerplan is namelijk geen toetsingskader voor de omgevingsvergunning milieu.

Regeling via bestemmingsplan

In de praktijk is daarom een ander systeem uitgedacht. Als de Wet geluidhinder geen mogelijkheid biedt om de koek te verdelen, waarom dan niet via het bestemmingsplan? Het optimaal kunnen benutten van de ruimte op een industrieterrein is een ruimtelijk relevant belang. Het is daarom toegestaan om via het bestemmingsplan paal en perk te stellen aan de geluidbelasting van individuele bedrijven op een industrieterrein, zodat de som per saldo niet hoger kan worden dan de op basis van de Wet geluidhinder maximaal toegestane 50 dB(A) op de zonegrens.

In de praktijk komen allerlei varianten voor. Vaak wordt gekozen voor een combinatie van emissie- en immissienormen, waardoor geluidbudgetten ontstaan.

Nu hoor ik u denken: het bestemmingsplan is toch ook geen toetsingskader voor de omgevingsvergunning milieu? Dat klopt. Naleving van de geluidruimteverdeling verloopt daarom via het ruimtelijke spoor. In het bestemmingsplan wordt geregeld dat gebruik van gronden alleen mogelijk is indien aan de regels voor geluidruimteverdeling wordt voldaan. Zo niet, dan is er sprake van planologisch strijdig gebruik. Deze regels gelden bovendien voor alle bedrijven, ongeacht of ze een omgevingsvergunning milieu nodig hebben.

So far, so good. Nu de situatie in kwestie.

Uitspraak 24 februari 2021

Het bedrijf dat opkomt tegen het bestemmingsplan voor het bedrijventerrein Foxhol maakt zich zorgen over de consequenties van de geluidruimteverdeelregeling. Uit de aangevoerde argumenten blijkt dat het bedrijf de juridische systematiek van geluidruimteverdeling nog niet goed op het netvlies heeft staan. De Afdeling grijpt dit aan om een uitvoerige toelichting te geven.

Geluidruimteverdeelregeling is geen zonebeheerplan

Een argument van het bedrijf is dat de geluidruimteverdeelregeling niet kan worden aangemerkt als een zonebeheerplan in de zin van artikel 164 Wet geluidhinder. Dat klopt. Dat is ook niet beoogd. Een zonebeheerplan heeft immers geen doorwerking in de vergunningverlening, zoals hiervoor toegelicht. Daarom heeft de gemeenteraad juist voor een set planologische gebruiksregels gekozen.

Het betoog dat het college een zonebeheerplan moet vaststellen in plaats van de gemeenteraad, sneuvelt dus ook. Het is immers geen zonebeheerplan maar een bestemmingsplan. De gemeenteraad is daarvoor het bevoegd gezag.

Toetsingskader omgevingsvergunning milieu?

En dan komt het. Het bedrijf betoogt dat de raad niet bevoegd is om een geluidruimteverdeelregeling in het bestemmingsplan op te nemen “die zou moeten worden gebruikt als toets voor beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning milieu”. Ook dat lijkt mij te kloppen. Maar na een uitvoerige verhandeling met verwijzingen naar allerlei artikelen, uitspraken en de wetsgeschiedenis, volgt de volgende tekst in de uitspraak:

“(…) de redactie van artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt een relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. Derhalve kunnen beslissingen op aanvragen om een omgevingsvergunning milieu worden getoetst aan de in het bestemmingsplan opgenomen geluidruimteverdeelregeling.”

Ik las er bijna overheen. En keek nog eens goed. Er staat toch echt “omgevingsvergunning milieu”. De omgevingsvergunning milieu kan worden getoetst aan de geluidruimteverdeling van het bestemmingsplan, aldus de Afdeling.

Nu slaat de twijfel toe en begint het gepeins. Is dit een kennelijke verschrijving? Of heb ik het altijd verkeerd begrepen? Is het een nieuwe jurisprudentielijn? Of een fout die snel moet worden hersteld voordat er ongelukken gebeuren?

Artikel 2.14 lid 7 Wabo: de missende link of de zwakste schakel?

De optie van een kennelijke verschrijving heb ik inmiddels afgestreept. De Afdeling verwijst in haar motivering namelijk ook naar artikel 2.14 lid 7 Wabo. Dit artikel bevat het toetsingskader voor omgevingsvergunningen milieu. In lid 7 is beschreven dat bij vergunningverlening “de gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking moeten worden genomen overeenkomstig het bestemmingsplan”.

Deze bepaling is in 2012 aan artikel 2.14 toegevoegd via de Wet plattelandswoningen. Het doel van deze bepaling is dat woningen en andere gevoelige functies alleen worden beschermd indien ze op basis van het bestemmingsplan als zodanig mogen worden gebruikt. Voorheen konden illegaal bewoonde panden bijvoorbeeld ook een belemmering opleveren. Dat probleem is met deze bepaling verholpen. Maar de bedoeling daarvan is geenszins om een toetsing aan de geluidruimteverdeelregeling in het bestemmingsplan mogelijk te maken.

Ik ben van mening dat de tekst van artikel 2.14 lid 7 het niet mogelijk maakt om rechtstreeks aan de geluidruimteverdeelregeling te toetsen. De regels voor de geluidruimteverdeling zien primair op het gebruik van het eigen terrein en niet zozeer op gronden en bouwwerken in de omgeving. Dat er ook met immissieregels wordt gewerkt maakt dat mijns inziens niet anders.

Vooruitlopen op de Omgevingswet?

Het lijkt erop dat de Afdeling een doordachte uitspraak heeft willen doen, gezien de vele verwijzingen naar wetsartikelen en dergelijke. Tegelijkertijd introduceert de Afdeling hiermee een bommetje, op de valreep voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Straks zal het omgevingsplan wel mede een (zacht) toetsingskader vormen voor de milieubelastende activiteit. Maar vooruitlopen op nieuwe wetgeving, dat doet de Afdeling niet. Dat heeft u kunnen zien bij de bespreking van de uitspraak over de warmtepomp in Amersfoort (zie het overzicht van deze maand).

Wat mij betreft is dit een zeer ongelukkige uitspraak. In plaats van verduidelijking te geven, draagt de Afdeling bij aan de verwarring.

Ik hoop dat deze uitspraak niet wordt aangegrepen om de werkwijze in de praktijk aan te passen. Ik raad bevoegde gezagen af om de geluidruimteverdeling nu te gaan gebruiken als toetsingskader voor de omgevingsvergunning milieu. Volg het ruimtelijke spoor. Laten we de Afdeling niet voor het blok zetten. Het zou vervelend zijn als nog ver na inwerkingtreding van de Omgevingswet in een procedure over een geweigerde omgevingsvergunning milieu moet worden geoordeeld dat er op 24 februari 2021 een onhandige vergissing is gemaakt.

Wellicht moet ik hieruit concluderen dat de totstandkoming en inwerkingtreding van de Omgevingswet te lang duurt. De early birds verdiepen zich al zo’n tien jaar in de systematiek van de Omgevingswet. In die tijd kun je in rustig tempo twee rechtenstudies doen. Als je al lang in de geest van de Omgevingswet aan het denken bent, zou je zomaar (willen) vergeten dat de huidige wetgeving een strakke structuur heeft waar niet aan valt te tornen.

Ik wacht af wat de (nabije) toekomst ons brengt. Lezers die het einde van dit artikel hebben bereikt nodig ik graag uit om hun visie op deze uitspraak te delen.

Bron:

Geluidruimteverdeling “Klaas Nieboerweg, bedrijventerreinen Foxhol”: ABRvS 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:396