Door Daniëlla Nijman (Halsten advocaten)
Een selectie van de uitspraken die van 28 augustus tot met 16 oktober zijn gedaan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Evenementen
Evenemententerrein Zuiderpark Rotterdam: ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2899
De uitkomst van deze beroepsprocedure zou geen grote verrassing moeten zijn. De gemeente Rotterdam heeft in het bestemmingsplan Zuiderpark een regeling voor evenementen opgenomen.
Voor het evenemententerrein van Ahoy voorziet het bestemmingsplan in het vastleggen van het bestaande, feitelijke gebruik. Voor de zwaardere evenementen zijn geen beperkingen opgenomen in de planregels. Volgens de gemeente is dat niet nodig, omdat hiervoor een vergunningenstelsel geldt. De procedures en voorschriften voor en de afspraken over evenementen zijn opgenomen in de Nota Evenementenvergunningen en vinden toepassing in samenhang met de APV. De Milieudienst DCMR adviseert bij grote evenementen over het geluidniveau en er kunnen indien nodig nadere eisen worden gesteld, bijvoorbeeld over de plaatsing van geluidsapparatuur. Volgens de raad biedt dit voldoende bescherming.
Daarnaast verwijst de raad naar het nieuwe evenementenbeleid dat is vastgesteld en de locatieprofielen die daarin zijn opgenomen. De raad is voornemens deze locatieprofielen bindend vast te leggen in een paraplubestemmingsplan, maar zo ver is het nog niet.
De Afdeling herhaalt haar vaste mantra: regulering van evenementen op basis van de APV gebeurt primair vanuit het oogpunt van openbare orde. Dat biedt niet de vereiste planologische rechtszekerheid en bescherming van het woon- en leefklimaat. In het kader van het bestemmingsplan moet onder andere een beoordeling plaatsvinden van het aantal evenementen dat jaarlijks aanvaardbaar is en de maximale bezoekersaantallen.
Het bestemmingsplan gaat onderuit omdat deze regeling voor grote evenementen totaal ontbreekt. Maar ook voor de kleinere evenementen die maximaal een etmaal mogen duren, moet een nadere beoordeling worden gemaakt. De frequentie van deze kleinere evenementen is namelijk helemaal niet geregeld. Daardoor kunnen er vaak kleinere evenementen plaatsvinden, ook in de nachtelijke uren. De impact is dus niet zo gering als het op het eerste gezicht lijkt. Dus deze regeling voldoet ook niet.
De raad heeft gevraagd om een bestuurlijke lus toe te passen en een jaar de tijd te geven voor herstel van de gebreken. Dat vindt de Afdeling te lang. Het doel van de bestuurlijke lus is dat het geschil binnen afzienbare tijd finaal kan worden beslecht. Kortom, de raad moet opnieuw beginnen met een bestemmingsplanprocedure waarin specifieke regels moeten worden geformuleerd om zowel de grote als de kleine evenementen in goede banen te leiden.
Appellabiliteit evenementenkalender: ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3125
Een inwoner van de gemeente Zutphen stelt beroep in tegen de evenementenkalender om zo de totale geluidshinder in 2018 te kunnen aanvechten. De rechtbank verklaart zich onbevoegd om van het beroep kennis te nemen. Volgens de rechtbank is het geen besluit met rechtsgevolg. De Afdeling komt tot dezelfde conclusie. Plaatsing op de evenementenkalender levert geen onvoorwaardelijke toezegging op dat er ook een evenementenvergunning wordt verleend. Er worden evenementen vergund die niet op de kalender staan en andersom. Daarom is er geen rechtstreeks rechtsgevolg en geen sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De evenementenkalender kan dus niet in een beroepsprocedure ter discussie worden gesteld.
Ruimtelijke ordening
Tweede supermarkt Sneek: ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939
In het winkelcentrum in Sneek waren in het verleden twee supermarkten gevestigd. De Lidl is na klachten over geluidsoverlast en handhavend optreden vertrokken, omdat niet aan de normen van het Activiteitenbesluit kon worden voldaan. De eigenaar van het winkelcentrum zou graag weer een tweede supermarkt huisvesten, omdat dit de verhuurbaarheid van het gehele winkelcentrum ten goede komt. Maar de gemeente staat dit in het bestemmingsplan niet toe, omdat een tweede supermarkt in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Lidl was destijds gevestigd op basis van een vrijstelling en die is niet meer te gebruiken voor een andere supermarkt.
De eigenaar van het winkelcentrum betoogt dat er maatregelen mogelijk zijn om een supermarkt toch akoestisch in te passen. Verschillende ideeën passeren de revue. Het splitsen van de bevoorrading vindt de gemeente echter niet wenselijk vanwege de verkeersveiligheid. Een uitschuifbare overkapping bij de laad- en losplaats stuit op stedenbouwkundige bezwaren. Het laden en lossen beperken tot twee vrachtwagens per dag lost de problemen ook niet op, omdat er bij één vrachtwagen al een overschrijding is van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van het Activiteitenbesluit. Al met al heeft de gemeente in redelijkheid kunnen weigeren om opnieuw een tweede supermarkt toe te laten.
Artillerie-Schietkamp ‘t Harde: ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950
De raad van Oldebroek heeft het bestemmingsplan Buitengebied Mulligen vastgesteld. Dit plan voorziet voor 38 recreatiewoningen op het recreatieterrein Mulligen in een woonbestemming.
Ruim 800 meter ten zuiden van dit recreatieterrein bevindt zich het Artillerie-Schietkamp. De Minister van Defensie komt op tegen het bestemmingsplan, omdat de woonbestemmingen een belemmering zouden kunnen opleveren voor het schietterrein. Het ASK is vergunningplichtig omdat er jaarlijks meer dan 3 miljoen schoten worden gelost. De Minister vreest voor problemen bij een toekomstige herziening van de geldende milieuvergunning uit 1994. De Minister voert daarnaast aan dat ter plaatse van de recreatiewoningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor burgerbewoning kan worden gegarandeerd.
De woningen liggen binnen de invloedssfeer van het ASK. Op basis van de milieuvergunning zijn in het plangebied geluidniveaus toegestaan tussen 49 en 52 dB(A) overdag en tussen 43 en 50 dB(A) in de avond. De raad had daarom akoestisch onderzoek moeten doen bij de vaststelling van het plan. Omdat dit niet is gebeurd, wordt het bestemmingsplan vernietigd. De rechtsgevolgen blijven echter in stand, omdat dit akoestisch onderzoek alsnog is gedaan.
Op de recreatiewoningen blijkt ingevolge de milieuvergunning van 1994 een geluidbelasting op te kunnen treden van 50 dB(A) overdag en 49 dB(A) in de avondperiode. De streefwaarde van 45 dB(A) wordt overschreden. Daarom is in het rapport getoetst aan stap 3 van de VNG-brochure. Aan de daarin genoemde maximale waarden kan wel worden voldaan, nu er sprake is van gemengd gebied. Daarnaast is de cumulatieve geluidhinder beoordeeld, met de conclusie dat er sprake is van een redelijk woon- en leefklimaat. De Minister voert nog aan dat er woningen zijn met houten gevels, maar volgens de raad zijn die woningen voorzien van een goede kierdichting en isolatie. Er is uiteindelijk geen reden om aan te nemen dat er geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.
De Minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat er een gegronde vrees bestaat dat de voorziene woningen in de weg staan aan een nieuwe vergunningverlening voor het schietterrein. Nog daargelaten dat dit een onzekere uitkomst is van een eventuele toekomstige gebeurtenis. Zonder concrete aanknopingspunten dat de mogelijkheden voor het schietterrein beperkt zullen worden door de woningen, mocht de raad aan dat belang van Defensie een beperkt gewicht toekennen. Het bestemmingsplan blijft in stand.
Handhaving wonen op industrieterrein Groningen: ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3088
Deze uitspraak laat zien hoe verschillend een rechtbank en de Afdeling over een zaak kunnen denken. De Afdeling laat niets heel van de uitspraak van de rechtbank. Wat was er aan de hand?
Appellanten zijn allemaal eigenaar van panden op een gezoneerd industrieterrein. Zij wonen daar ook, in strijd met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om planologische medewerking te verlenen aan een woonbestemming en treedt handhavend op tegen dit strijdige gebruik.
Volgens de rechtbank heeft het college niet goed genoeg gemotiveerd waarom zij geen medewerking verleent en waarom handhaving niet onevenredig is. Er zijn bijvoorbeeld ook andere woningen op het industrieterrein waarvoor wel een vergunning is afgegeven.
De Afdeling heeft meer sympathie voor de beleidskeuzes van het college: in principe geen woningen op een gezoneerd industrieterrein. De gebruiksmogelijkheden van bestaande en toekomstige bedrijven wordt hierdoor beperkt. Andersom is er geen acceptabel woon- en leefklimaat. De panden liggen op het gezoneerde industrieterrein, zodat het Activiteitenbesluit bij een gebruik als woning geen bescherming tegen geluidhinder biedt. De te verwachten geluidsbelasting op de gevels is 65 dB(A) en kan oplopen tot en met 81 dB(A). (Noot: de Afdeling stelt dat de woningen “binnen de zone van het industrieterrein” liggen, maar uit de motivering van het college blijkt dat bedoeld wordt “op het gezoneerde industrieterrein”. Een essentieel verschil omdat alleen dan het Activiteitenbesluit geen bescherming biedt).
Voor de Afdeling is dit meer dan voldoende onderbouwing. De maandelijkse lezer weet dat dit vaste jurisprudentie is. Sterker nog, je kunt je ten zeerste afvragen onder welke omstandigheden hier de toevoeging van een woonbestemming aanvaardbaar zou zijn. En hoe zit het dan met die andere woningen? In twee gevallen is de vergunning in het verleden foutief verleend. Voor twee andere gevallen is duidelijk dat er sprake was van een ander planologisch regime met vrijstellingsmogelijkheden en dat daarbij nooit is gekeken naar de geluidsbelasting op de gevels van die panden. Van gelijke gevallen is dus geen sprake.
Handhavend optreden tegen het illegale woongebruik is niet onevenredig. Natuurlijk is er impact voor appellanten omdat zij naar een andere woning moeten uitzien en wellicht een koopprijs hebben betaald uitgaande van het gebruik als woning. De Afdeling kijkt nog naar een koopakte, maar ziet daarin geen garantie dat het gebruik als woning is toegestaan en daartegen niet handhavend wordt opgetreden. Het risico is dus voor appellanten, die ruimte zullen moeten maken ten gunste van de gebruiksruimte van de bedrijven op het industrieterrein.
Transformatie boutique hotel Amsterdam: ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3126
De Osdorperhof is een zorg- en wooncentrum met o.a. een huisartsenpraktijk en seniorenappartementen. Drie verdiepingen staan leeg. Het college verleent een kruimelvergunning om het gebruik daarvan als kantoorfunctie te wijzigen naar een logiesfunctie. You Hotel wil daar een budget boutique hotel starten. Deze formule richt zich vooral op jongeren.
De huisarts ziet het niet zitten en stelt beroep in tegen de omgevingsvergunning. De Afdeling stelt hem uiteindelijk in het gelijk, om andere redenen dan de rechtbank. De hotelfunctie voor jongeren is met de bijbehorende geluidsoverlast en dynamiek in de nachtelijke uurtjes moeilijk verenigbaar met de zorgfunctie en de woningen voor kwetsbare ouderen. Veel bewoners genieten algemene en medische verzorging en maken gebruik van de voorzieningen van het zorg- en dienstencentrum in het complex.
Het college heeft er enigszins rekening mee gehouden, door te verlangen dat er alsnog een afzonderlijke entree komt voor het hotel. Daarmee zijn de bezoekersstromen gescheiden. Ook is een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden waardoor de van de vergunning onderdeel uitmakende beheersmaatregelen en huisregels moeten worden nageleefd (uit de uitspraak blijkt niet wat dit precies inhoudt). Maar volgens de Afdeling is daarmee alsnog onvoldoende gemotiveerd dat de vestiging van een dergelijke commerciële hotelfunctie zich verdraagt met de specifieke functie als zorgcentrum en huisartsenpraktijk. Het college heeft daar in de belangenafweging onvoldoende rekening mee gehouden.
De beslissing op bezwaar wordt vernietigd en het college moet een nieuw besluit nemen. Mogelijk zien we de zaak nog terug.
Uitbreiding bouwbedrijf Geffen: ABRvS 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3326
De gemeente Oss stelt een bestemmingsplan vast waarmee de uitbreiding van een bouwbedrijf in Geffen mogelijk wordt gemaakt. Kennelijk is de gemeente zo gefocust geweest op de behoeftes van dit specifieke bedrijf, dat over het hoofd is gezien dat het nieuwe bestemmingsplan ook allerlei andere soorten bedrijvigheid mogelijk maakt. Die maximale planologische mogelijkheden zijn niet betrokken bij de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking en ook niet bij het milieuonderzoek. Het geluidrapport gaat alleen in op de specifieke geluidsbelasting van dit bedrijf. De Afdeling gaat ervan uit dat dit na toepassing van de bestuurlijke lus hersteld zal worden en alsnog een maatbestemming zal worden opgenomen.
Inhoudelijk heeft de gemeente nog een punt van onderzoek uit te voeren. De gemeente stelt dat de geluidsoverlast op de woning van een appellant in kwestie aanvaardbaar is, omdat uit het onderzoek blijkt dat op dichterbij gelegen woningen aan de geluidnormen wordt voldaan. Er is echter geen rekening gehouden met een interne transportroute die dicht langs de woning en tuin van appellant loopt. Hoewel het gaat om intern transport met een elektrische heftruck, sluit de Afdeling niet uit dat hier geluidhinder door kan worden veroorzaakt. Het betreft een dagelijkse handeling met een bedrijfstijd van 5 uur. De Afdeling wijst op de korte afstand, het te vervoeren materiaal en de achteruitrijdsignalering. De bestuurlijke lus zal dus ook moeten worden benut om de geluidsbelasting hiervan nader te beoordelen.
Beachcourt Barneveld: ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3096
Het plan maakt de bouw van een dorpshuis met inpandige sporthal en een ‘Beachcourt’ mogelijk. Het normaal gebruik van het sportveld voldoet ruim aan het Activiteitenbesluit. Maar uit akoestisch onderzoek blijkt dat er tijdens wedstrijden een overschrijding van de toegestane maximale geluidniveaus optreedt. Die overschrijding wordt veroorzaakt door het scheidsrechtersfluitje. Omdat deze wedstrijdsituatie maximaal tien keer per jaar optreedt, vindt de Afdeling dat het woon- en leefklimaat hierdoor nauwelijks nadelig wordt beïnvloed. Ondanks het gefluit is er sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Voetbalcomplex Egmond: ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3119
Hoe ver moet je gaan in het borgen van akoestische uitgangspunten? De gemeente heeft de inpasbaarheid van het nieuwe voetbalcomplex gemotiveerd onder verwijzing naar de in de VNG-brochure aanbevolen geluidniveaus. Volgens appellant is het niet zeker dat er alleen scheidsrechtersfluitjes met een bronvermogen van maximaal 116 dB(A) worden gebruikt. Scheidsrechters nemen immers graag hun eigen fluitje mee.
Een gebruiksregel in het bestemmingsplan is niet nodig. De gemeente zegt toe een maatwerkvoorschrift op te leggen op grond van het Activiteitenbesluit. Dat maatwerkvoorschrift is handhaafbaar. En desnoods kan de gemeente privaatrechtelijk afdwingen dat er niet te hard wordt gefloten, omdat zij eigenaar is van de gronden. Daarmee is alles voldoende geborgd.
Wabo
Omgevingsvergunning strijdig gebruik Lieveren: ABRvS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3394
Dit is een interessante uitspraak over de betekenis van het akoestisch rapport dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag voor een omgevingsvergunning strijdig gebruik. In het akoestisch rapport en het bedrijfsplan zijn de bedrijfsactiviteiten beschreven. Het gaat om een klussen-, bestratings- en hoveniersbedrijf met een caravanstalling. Vanwege de buitenopslag van afval en containers is er voorzien in een geluidsafschermende muur en een geluidsscherm. Daarvoor is gelijktijdig een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend.
In beroep ontvouwt zich een uitgebreide discussie over de inhoud van het geluidrapport. Volgens de protesterende omwonende zijn de bedrijfsactiviteiten niet correct omschreven en wijkt dat af van de feitelijke situatie. Ook zou er geen rekening zijn gehouden met mogelijke groei van het bedrijf.
De Afdeling overweegt dat deze discussie niet relevant is. Het bedrijf moet namelijk gewoon aan het Activiteitenbesluit voldoen. Het is dus niet zo dat de geluidbelasting die in het akoestisch rapport wordt berekend straks ook als maximaal toegestane geluidbelasting heeft te gelden. De vraag die nu voorligt is vooral of het mogelijk is om de betreffende bedrijfsvoering uit te oefenen binnen de normstelling van het Activiteitenbesluit. Dat is een meer algemeen geformuleerde vraagstelling. Als appellant gelijk heeft en er wel een overschrijding plaatsvindt, kan daartegen handhavend worden opgetreden.
Appellant voert daarnaast aan dat het college voorschriften aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden om zeker te stellen dat de geluidwerende muur en het geluidsscherm worden gerealiseerd. Dat is volgens de Afdeling niet nodig. Voor zover in het akoestisch rapport specifieke maatregelen zijn beschreven om de geluidbelasting te reduceren, kunnen deze worden geacht de grenzen van de omgevingsvergunning te bepalen. Het gevolg hiervan is dat de vergunninghouder in afwijking van de omgevingsvergunning handelt wanneer hij deze maatregelen niet treft.
Dit laatste betekent wel wat voor de praktijk. Het opnemen van concrete geluidmaatregelen in een akoestisch rapport dat onderdeel is van de aanvraag om een omgevingsvergunning, betekent dus ook dat de aanvrager na vergunningverlening verplicht is om die maatregelen uit te voeren.
Windturbines
Windturbine Kollum (deel 2): ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3102
De Windturbine van Lucky Mill B.V. in Kollum is al enige tijd onderwerp van juridische procedures. Appellanten wonen op ongeveer 160 meter afstand van de windturbine. Zij ervaren stress en gezondheidsklachten door het geluid van de windturbine.
Het college van B en W heeft in 2011 het verzoek om handhavend optreden en om maatwerkvoorschriften op te leggen afgewezen. In 2013 besluit het college toch tot actie over te gaan. Het college legt een maatwerkvoorschrift op, dat echter in 2017 sneuvelt bij de Afdeling. Het maatwerkvoorschrift voorzag namelijk in een normstelling in dB(A) en dat is niet mogelijk. De uitspraak waarin de Afdeling toelicht dat een maatwerkvoorschrift moet uitgaan van eenheden in dB Lden of dB Lnight bespraken we hier.
Het college moest dus een nieuw besluit nemen. Daarbij moest het college ook nog de vraag beantwoorden of er sprake is van bijzondere lokale omstandigheden die nopen tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Dat was door de exploitant betwist. De Afdeling had hier geen antwoord op gegeven, omdat het college eerst aan zet was om te benoemen welke omstandigheden dit zouden zijn.
Anno 2018 maakt het college weer een draai naar het oorspronkelijke standpunt van 2011. Het college weigert handhavend op te treden. Ook ziet het college geen aanleiding voor het stellen van maatwerkvoorschriften. Appellanten zijn verbaasd over deze draai van het college. Waarom wordt er nu geen noodzaak meer gezien om maatwerkvoorschriften in de juiste dosismaat op te leggen?
Het college motiveert dit besluit met de stelling dat er weliswaar sprake is van stil landelijk gebied, maar dat de locatie niet een door de provincie aangewezen stiltegebied betreft. Ook is het vrij normaal dat windturbines worden geplaatst in het buitengebied, waar het van nature relatief stil is. Het enkele feit dat de windturbine in stil buitengebied staat, is daarom geen bijzondere lokale omstandigheid. Daarnaast staan er in de omgeving meer windturbines op vergelijkbare afstand van een woning, waarvoor ook geen maatwerkvoorschriften zijn vastgesteld. Ondanks het begrip voor de gezondheidsklachten, meent het college daarom geen maatwerkvoorschriften op te kunnen leggen.
Het beroep van appellanten stuit af op de marginale toets van de Afdeling. De Afdeling herhaalt maar weer dat het stellen van maatwerkvoorschriften een bevoegdheid is, waarbij het college een ruime beleidsvrijheid toekomt. Het college moet een belangenafweging maken. Daarbij is er beoordelingsvrijheid bij de beantwoording van de vraag of er bijzondere lokale omstandigheden zijn. Het college heeft zich “in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen” dat er geen bijzondere lokale omstandigheden zijn waardoor een strengere norm dan het Activiteitenbesluit moet worden toegepast op deze windturbine.
Over de gezondheidsklachten merkt de Afdeling op dat “de omstandigheid dat appellanten gevoelig zijn voor het geluid van de windturbine, op zichzelf niet maakt dat er ter plaatse geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig is”. Zuur, maar juridisch juist. De gekozen normstelling sluit hinder niet uit. Het wettelijk kader biedt alleen ruimte voor een persoonlijke afweging op maat wanneer je het bevoegd gezag als medestander weet te vinden.