Auteur: Daniëlla Nijman, Halsten advocaten
Een selectie van de uitspraken die van 27 november 2019 tot met 22 januari 2020 zijn gedaan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
Windturbines
Maatwerkvoorschrift windturbines Oisterwijk: ABRvS 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4078
Er is al aardig wat jurisprudentie verschenen over de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen voor het geluid van windturbines. Diverse pogingen zijn gesneuveld. Zo bleek uit de uitspraak van 11 september 2019 inzake Kollum (die wij hier bespraken) dat er niet snel sprake is van bijzondere lokale omstandigheden die aanleiding geven voor het stellen van strengere geluidvoorschriften.
In dit geval is het omgekeerde het geval. Het college van Oisterwijk wil juist ruimere geluidvoorschriften opnemen voor de vier windturbines langs de A58 ter hoogte van Oisterwijk en Oirschot. Wat is er aan de hand?
De reeds aanwezige windturbines staan op korte afstand van de A58 en een intensieve veehouderij. De eigenaar van de veehouderij is voornemens om een bedrijfswoning te bouwen. De vergunningen daarvoor zijn al verleend. De bedrijfswoning komt op korte afstand van de windturbine te liggen, binnen de aan te houden richtafstand van 300 meter. De exploitant van de windturbines kan ter plaatse van die nieuwe bedrijfswoning niet aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit voldoen. Windturbine 3 zou dan de gehele avond- en nachtperiode stil moeten staan. Dit zou een productieverlies van 50% betekenen, terwijl er net een zeer moderne windturbine met hoog rendement is gerealiseerd.
Dat dit zo heeft kunnen gebeuren, is het resultaat van een ongelukkige samenloop van omstandigheden. Het gebied in kwestie was namelijk aangewezen als Landbouwontwikkelingsgebied (LOG) en met het oog hierop zou er lokaal geluidbeleid worden vastgesteld waarbij een hogere geluidbelasting op woningen zou worden toegestaan. Uiteindelijk is dit niet doorgegaan door intrekking van het reconstructieplan en daarna de Reconstructiewet. Consequentie is uiteindelijk dat er een moderne windturbine is gerealiseerd naast een plek waar nog een bedrijfswoning kon worden gebouwd.
Het college besluit maatwerkvoorschriften vast te stellen, waardoor de geluidbelasting op de bedrijfswoning hoger mag zijn. Dit wordt o.a. gemotiveerd onder verwijzing naar de geluidbelasting van de A58, die in de dag- en avondperiode ervoor zorgt dat het geluid van de windturbine wordt gecamoufleerd. In de nachtperiode zal men in de woning verblijven en is de binnenwaarde bepalend. Omdat er al extra geïsoleerd moet worden vanwege de geluidbelasting van de A58, zal er ook ten aanzien van het nachtelijke geluid van de windturbine een aanvaardbaar binnenniveau optreden.
De eigenaar van de veehouderij is naar de rechtbank gestapt. De rechtbank zag weinig in deze motivering van het college en oordeelde dat er geen sprake is van bijzondere lokale omstandigheden. Volgens de rechtbank is het niet bijzonder dat een (bedrijfs)woning op korte afstand van een snelweg en windturbine staat.
Vervolgens is het college in beroep gegaan bij de Raad van State. Bij de behandeling bij de Afdeling blijkt het oordeel van de rechtbank eerder op algemene vermoedens te zijn gebaseerd dan op keiharde feiten. Want uit een door de exploitant nader uitgevoerde GIS-analyse blijkt dat er in Nederland slechts 47 woningen op een vergelijkbare afstand van een snelweg en een windturbine staan. En bij slechts twee woningen is de situatie daadwerkelijk vergelijkbaar, rekening houdend met de situering van de woning ten opzichte van de snelweg en de windturbine en met de omvang van de windturbine.
Kortom, de situatie is toch een beetje bijzonder. Volgens de Afdeling heeft het college het bijzonder genoeg mogen vinden om zich bevoegd te achten tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Ook inhoudelijk is de verruimde geluidnorm voldoende onderbouwd.
WHO-rapport vs. windpark De Groene Delta: ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4442
De appellanten die zich verzetten tegen de bouw van deze windturbines, doen een beroep op het rapport “Environmental Noise Guidelines for the European Region” van 10 oktober 2018 van de Wereldgezondheidsorganisatie WHO. In dit rapport van de WHO wordt een strengere geluidnorm voor windturbines aanbevolen, namelijk 45 dB Lden in plaats van de 47 dB Lden en 41 dB Lnight die uit het Activiteitenbesluit volgt.
In eerdere procedures over andere windturbines zijn er ook partijen geweest die een beroep op dit rapport hebben gedaan, maar zij liepen tegen het probleem aan dat het door hun bestreden besluit al was genomen voordat het WHO-rapport verscheen. In deze procedure ligt dat anders. De Afdeling moet zich dus inhoudelijk buigen over de vraag of de norm uit het Activiteitenbesluit opzij moet worden gezet. Dat is volgens de Afdeling niet het geval. Waarom?
De aanbevelingen van de WHO kunnen onderverdeeld worden in “sterke aanbevelingen” en “voorwaardelijke aanbevelingen”. Het advies om voor windturbinegeluid een norm van 45 dB Lden te hanteren is een voorwaardelijke aanbeveling. Dat betekent dat er minder zekerheid is over de doeltreffendheid van deze aanbeveling. Dat kan zijn ingegeven door de mindere kwaliteit van het bewijs van een netto voordeel, aldus de WHO. De aanbevelingen zijn bovendien algemeen van aard. De Afdeling stelt daarom vast dat het aanbevolen maximum van 45 dB Lden geen dwingende status heeft. Volgens de Afdeling zijn de aanbevelingen niet aan te merken als een ieder verbindende verdragsbepalingen in de zin van artikel 94 van de Grondwet. Daarom is er voor de Afdeling geen aanleiding om de norm van het Activiteitenbesluit opzij te zetten en het college te dwingen de aanbevolen norm van 45 dB Lden te hanteren.
De Afdeling merkt terzijde op dat de aanbevelingen van de WHO voor wegverkeer, railverkeer en luchtvaart wel als “sterke aanbevelingen” zijn gekwalificeerd. Ik vermoed echter dat ook deze aanbevelingen niet zo dwingend zijn dat dit een juridische grondslag biedt om de wettelijke norm opzij te zetten.
Windpark Greenport Venlo: ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (weigeringsbesluit) en ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4210 (Provinciaal Inpassingsplan)
Over het Windpark Greenport Venlo is veel te doen geweest. Aanvankelijk zou hiervoor een gemeentelijk bestemmingsplan worden vastgesteld. Het ontwerp daarvan leidde tot ruim 100 zienswijzen. De gemeenteraad concludeerde dat er onvoldoende draagvlak was. Ook meende de gemeenteraad op basis van recent wetenschappelijk onderzoek dat de geluidnormen van het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming bieden aan omwonenden. Ondanks de gesloten overeenkomsten met de beoogd exploitant, besloot de gemeenteraad het bestemmingsplan niet vast te stellen.
De provincie nam het stokje vervolgens over, omdat het windpark er toch zou moeten komen. Met een provinciaal inpassingsplan is daarvoor alsnog de planologische basis gelegd. Bij de Raad van State is geprocedeerd over beide besluiten. Mocht de gemeenteraad weigeren om het bestemmingsplan vast te stellen? En is het inpassingsplan dan wel rechtmatig?
Voor zover het de geluidnormen van het Activiteitenbesluit betreft oordeelt de Afdeling dat de recente wetenschappelijke publicaties op zichzelf onvoldoende rechtvaardiging zijn voor het standpunt dat de normen van het Activiteitenbesluit onvoldoende bescherming bieden. Daar komt bij dat de raad zelf kan voorzien in een strengere normstelling, bijvoorbeeld indien er sprake is van specifieke omstandigheden waardoor een hoger beschermingsniveau is aangewezen. Dat kan eventueel worden vastgelegd in gemeentelijk geluidbeleid. In dit geval heeft de raad echter niet kunnen onderbouwen welke specifieke omstandigheden van belang zijn en aan welke strengere geluidnorm dit windpark zou moeten voldoen om wel planologische medewerking te kunnen verkrijgen.
De raad had nog verwezen naar de endotoxine-problematiek rond intensieve veehouderijen. In die situaties kan het voorzorgbeginsel wel aanleiding zijn om geen planologische medewerking te verlenen aan agrarische bedrijvigheid en woningbouw op korte afstand van elkaar. De parallel gaat echter niet op, omdat er geen wettelijke norm is om de risico’s van endotoxinen voor de gezondheid te beoordelen. Voor windturbines is die wettelijke norm er wel.
Het provinciaal inpassingsplan blijft overeind, omdat de Afdeling dus geen reden ziet om de normen van het Activiteitenbesluit opzij te zetten.
Deze uitspraak laat onverlet dat de wetenschappelijke onderzoeken serieuze vraagtekens zetten bij de gehanteerde geluidnormen. De hinderbeleving is mogelijk groter dan eerder werd aangenomen. Dat heeft ermee te maken dat de wetgever de keuze voor de normstelling heeft gemaakt omstreeks 2010, terwijl er nu aanzienlijk hogere windturbines worden geplaatst met grotere ashoogten en diameters van de wieken. Boven de 120 meter kunnen de windprofielen sterk afwijken van de standaarden die men voor lagere hoogten hanteert. Dat betekent dat de hinderbeleving sterk kan toenemen, juist vaak op afstanden waar gezien het gemiddelde geluidniveau geen hinder meer zou worden verwacht. Deze onderzoeken leiden mogelijk tot veranderend milieutechnisch inzicht en een bijstelling van de wettelijke norm op termijn. Gezien de hoge drempel die de Afdeling moet nemen om de geluidnormen opzij te kunnen zetten, zal dit eerder een politieke aangelegenheid zijn.
Wabo
Geluidvoorschriften agrarisch bedrijf Bergeijk: ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:203
Het college van Bergeijk heeft een omgevingsvergunning verleend voor bouwwerkzaamheden bij een agrarisch bedrijf en voor het veranderen en in werking hebben van dit bedrijf. In de omgevingsvergunning zijn geluidgrenswaarden gesteld waaraan het bedrijf moet voldoen. Dit zijn doelvoorschriften.
De discussie tussen partijen gaat erover of er ook middelvoorschriften hadden moeten worden verbonden aan de vergunning. Uit het akoestisch onderzoek blijkt namelijk dat er geluidreducerende maatregelen kunnen worden getroffen, zoals geluiddemping van de ventilatoren en de plaatsing van een overstek bij de kopgevel. De rechtbank was van oordeel dat in de vergunning dwingend had moeten worden voorgeschreven dat de geluidgrenswaarden op een bepaalde manier zouden worden behaald, door bijvoorbeeld een maximum aantal voertuigbewegingen of een regeling van het toerental van de ventilatoren.
De Afdeling oordeelt anders dan de rechtbank. Het gaat hier namelijk om een omgevingsvergunning en het bijbehorende toetsingskader van de Wabo. Op basis van artikel 5.5 van het Besluit omgevingsrecht moeten er in ieder geval doelvoorschriften worden gesteld, zoals de voorgeschreven geluidgrenswaarden. Het akoestisch onderzoek dat is uitgevoerd dient ertoe om te beoordelen of deze geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Er is geen rechtsregel die eist dat er ook middelvoorschriften moeten worden opgenomen die in detail voorschrijven welke technische middelen hij moet toepassen.
Hoe de vergunninghouder dit in de praktijk doet, is dus aan hem. Hij kan de maatregelen treffen die in het akoestisch rapport zijn beschreven, maar hij mag ook op een andere manier aan de geluidgrenswaarden voldoen. Treft hij geen maatregelen en overschrijdt hij de norm, dan is dat een kwestie van handhaving.
Evenementen
Dynamische verwijzing Evenementenbeleid Alphen aan den Rijn: ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4340
In evenementenland worden vaak de grenzen opgezocht van wat ruimtelijk aanvaardbaar is. Het liefst heeft men daarbij ook de nodige flexibiliteit. De grenzen van deze flexibiliteit zijn gevonden door de gemeente Alphen aan den Rijn. Wat was er aan de hand?
In het bestemmingsplan “Alphen Stad” is voor een aantal locaties een aanduiding “overige zone – evenementen” opgenomen. Voor zo’n 30 locaties is in een tabel aangegeven hoeveel dagen per jaar er een bepaald type evenement mag plaatsvinden, hoeveel op- en afbouwdagen er mogen zijn en hoeveel bezoekers het evenement mag hebben. Appellanten richten hun pijlen o.a. tegen de locatie Zegerplas. Voor de locatie Zegerplas is alles in de tabel bepaald op “P.M.”.
De flexibiliteit zit vooral in de toegestane geluidbelasting. De planregels bepalen dat de maximale geluidbelasting op gevels van woningen niet meer mag zijn dan is aangegeven in “de door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregels met betrekking tot evenementen, zoals die gelden ten tijde van het evenement”.
Dit is een zogeheten dynamische verwijzing. Na de vaststelling van het bestemmingsplan zouden de beleidsregels eenvoudig kunnen worden aangepast, waardoor voor een volgend evenement strengere of ruimere geluidnormen gaan gelden. Omwonenden stellen dat dit teveel rechtsonzekerheid geeft en daarmee geen goede afweging over de impact op het woon- en leefklimaat kan worden gemaakt.
De Afdeling buigt zich eerst over de tabel waarin voor de Zegerplas alles op P.M. is gezet. Wat betekent dat? De raad verklaart ter zitting dat het evenementenbeleid nog niet is uitgewerkt voor de Zegerplas en dat het dus de bedoeling is dat daar voorlopig geen evenementen zijn toegestaan. Dat had volgens de Afdeling dan ook expliciet in de planregels moeten worden bepaald.
En die dynamische verwijzing? Op zich is een dynamische verwijzing mogelijk. Artikel 3.1.2. van het Besluit ruimtelijke ordening biedt daar sinds een aantal jaren een wettelijke grondslag voor. In de praktijk wordt dit vooral gebruikt om nadere invulling te geven aan parkeernormen. Is dit ook te gebruiken voor geluidbeleid voor evenementen? Het probleem is dat beleidsregels moeten zien op de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid. Bij parkeerbeleid gaat het om de uitleg van het begrip “voldoende parkeergelegenheid”, dat aan de orde komt bij het verlenen van een omgevingsvergunning.
De gemeenteraad heeft niet kunnen uitleggen op welke bevoegdheid de verwijzing naar het evenementenbeleid betrekking heeft. Er wordt op basis van het bestemmingsplan immers geen omgevingsvergunning meer verleend voor het daadwerkelijk houden van het evenement. Dus hoe vertalen de veranderende beleidsregels zich dan tot nadere besluitvorming?
De conclusie is dat je geen flexibele geluidnormen kunt opnemen in een bestemmingsplan, door te verwijzen naar een ander – periodiek te wijzigen – beleidsdocument waarin je dat gaat uitwerken. De beoordeling of de evenementen aanvaardbaar zijn, ook cumulatief, zal toch echt in deze bestemmingsplanprocedure moeten gebeuren. De Afdeling past de bestuurlijke lus toe en stelt de raad in de gelegenheid om het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen. Daarbij geeft de Afdeling twee mogelijke oplossingsrichtingen. De eerste is om de toegestane geluidniveaus in de planregels op te nemen. De tweede is om een statische verwijzing naar het Evenementenbeleid Alphen aan den Rijn van 20 april 2017 op te nemen. Maar dan is dat dus ook wat het is. De keuze is nu aan de gemeenteraad.