RIVM-advies: aanpassing geluidnormen

Motie Schonis en WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018): Het doel heiligt de middelen.

Volgens het RIVM zou het Nederlandse beleid kunnen worden verbeterd door het aan te passen aan de nieuwe inzichten van de WHO. Dit betekent dat er vanuit beleid nadrukkelijker aan wordt gewerkt om de gezondheidseffecten van geluid te verminderen. Dit is uitgewerkt in een rapport (pdf, 162 pagina’s) dat begin juni is gepubliceerd. Hieronder de samenvatting en algemene aanbevelingen.

In een apart artikel op Geluidnieuws wordt ingegaan op een interessante discussie die op dit bericht volgde op het internetforum op nu.nl. Namelijk dat klachten over geluid vaak over andere bronnen gaan dan de gezoneerde bronnen waar het RIVM en de Omgevingswet-normen over gaan.

Samenvatting

De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) heeft in oktober 2018 de richtlijnen omgevingsgeluid uitgebracht. Deze WHO-richtlijnen zijn een advies en zijn bedoeld om de schadelijke gezondheidseffecten door geluid, zoals een verstoorde slaap en hinder, te verminderen. Nieuw in deze richtlijnen is dat er rekening wordt gehouden met nieuwe inzichten dat de ernstigere gezondheidseffecten van geluid, zoals coronaire hartziekten, al bij lagere geluidniveaus optreden dan in het verleden werd aangenomen. Ook gaan de ze richtlijnen ervan uit dat geluid van het spoor bij meer mensen hinder veroorzaakt dan eerder werd berekend.

Beleidsmakers en andere (lokale) professionals kunnen, door geluid te verminderen de gezondheid dan een belangrijker onderdeel laten zijn van beslissingen over geluid bij woningen.

Mogelijkheden hiervoor zijn de wettelijke maximaal toegestane geluidniveaus te verlagen om het extra risico op coronaire hartziekten te verminderen. Ook kunnen mensen met ernstige hinder of slaapverstoring beter in beeld komen door een groter gebied rond geluidbronnen in het beleid te betrekken. Hierbij worden dan de nieuwste inzichten over de relatie tussen gezondheid en de hoogte van geluidniveaus gebruikt. Verder kunnen gerichte maatregelen ervoor zorgen dat mensen minder last hebben van geluid.

Motie Schonis

Het RIVM schrijft dit in reactie op de motie-Schonis en de nieuwe richtlijnen van de WHO voor geluid in de leefomgeving. Het RIVM beschrijft zoals in de motie is gevraagd eerst de achtergronden van de WHO-richtlijnen en het Nederlandse beleid. Vervolgens is onderzocht welke mogelijkheden er zijn om het beleid te verbeteren.

Het Nederlandse geluidbeleid heeft als doel schadelijke gezondheidseffecten te voorkomen door preventie en sanering. Toch hebben mensen ernstige hinder van geluid van wegverkeer (ruim 970.000 personen, waaronder circa 800.000 vanwege verkeer in steden), treinen (bijna 100.000 personen), vliegtuigen (circa 260.000personen) en van geluid van windturbines (ruim 7.000 personen).

Algemene Aanbevelingen

Hieronder staan 6 algemene aanbevelingen. In het rapport worden deze verder gespecificeerd. Tevens komen daar aanbevelingen per geluidsbron aan bod.

Het RIVM beveelt aan het beleid voor omgevingsgeluid te versterken door gezondheidsverbetering als opzichzelfstaand doel te verankeren in de Nederlandse wet- en regelgeving. Deze verankering zorgt voor een concretere invulling van de algemene begrippen in de (huidige en aangekondigde) regelgeving over bescherming of verbetering van de gezondheid en kwaliteit van de leefomgeving. Daardoor kan gezondheidsverbetering mede leidend worden voor aanpassingen in de leefomgeving, in plaats van een mogelijk gevolg van de verplichting om een afweging te maken bij een verwachte toename van het geluidniveau. De WHO-richtlijn adviseert om gezondheid een groter gewicht te geven in de beleidsafwegingen over omgevingsgeluid. In Nederland ver eist dit ‘omdenken’ van een ‘stand still’ uitgangspunt naar beleid dat in beginsel gericht is op het verminderen van negatieve gezondheidseffecten door geluid. Deze aanpak staat naast de reeds bestaande beleidsinzet op preventie en sanering.

Het RIVM beveelt aan om bij (voorbereiding van) besluiten die gericht zijn op gezondheidsverbetering de relevante groep personen te beschouwen. In de huidige praktijk is slechts een beperkt deel van de personen die gezondheidseffecten van omgevingsgeluid ondervinden, onderdeel van de voorbereiding en de besluitvorming van beleid gericht op gezondheidsverbetering. Dit komt doordat het wettelijk kader en maatregelen vooral gericht zijn op het voorkomen en bestrijden van de effecten van hoge geluidbelastingen, het vastleggen van geluidruimte voor geluidbronnen en het inpassen van ruimtelijke ontwikkelingen. Als men de scope zou verbreden naar de relevante groep personen in relatie met de risico’s op effecten op de gezondheid, dan betekent dit veelal dat een grotere groep (en mogelijk ook een groter gebied) moet worden betrokken dan in de huidige praktijk. Aanbevolen wordt bij deze verbreding van descope zowel de personen of gebieden met hoge blootstellingsniveaus, als de personen of gebieden met lagere jaargemiddelde geluidniveaus te betrekken. Het in beeld brengen van de omvang en de verdeling van de ziektelast door omgevingsgeluid kan helpen om de relevante groep en/of gebieden te bepalen.

Het RIVM beveelt aan om bij het beeld brengen van de omvang en de verdeling van de ziektelast door geluid de meest actuele Blootstelling Respons-relaties (BR-relaties) te hanteren. Bij het bepalen van het aantal personen dat (ernstige) hinder of slaapverstoring door omgevingsgeluid ondervindt, wordt geadviseerd zoveel mogelijk de BR-relaties te gebruiken die zijn gebaseerd op nationale en/of regionale data.

Het RIVM beveelt aan om in, aanvulling op het beschouwen van de relevante groepen personen, voor beleid en besluiten gericht op gezondheidsverbetering te onderzoeken welke doelen voor gezondheidsverbetering men wil bereiken. Het stelsel van de nieuwe Omgevingswet biedt hiervoor een kader. De doelen kunnen bijvoorbeeld gericht zijn op het verminderen van het aantal personen met ernstige hinder en/of slaapverstoring en/of coronaire hartziekten door omgevingsgeluid. Vervolgens kan bekeken worden welke beleidskaders en -instrumenten het meest geschikt zijn om die doelen te realiseren.

Het RIVM beveelt aan om bij de keuze van aanpassingsrichtingen en de implementatie daarvan rekening te houden met niet-akoestische factoren. Deze factoren zijn niet direct aan geluid gerelateerd en hebben invloed op de hinderbeleving van omwonenden. Voor de versterking van geluidbeleid is het belangrijk te weten hoe groot de invloed van de verschillende niet-akoestische factoren is. Hierbij moeten ook de niet-akoestische factoren worden betrokken die in mindere mate modificeerbaar zijn. Dit is nodig omdat niet-akoestische factoren vaak sterk met elkaar samenhangen.

Het RIVM beveelt aan dat de toepassing van concrete maatregelen zoveel mogelijk op lokaal niveau wordt afgewogen en dat daarbij het doel van gezondheidsverbetering in acht wordt genomen. Onderkend wordt dat een maatregel niet in alle situaties tot het gewenste resultaat leidt. Om de vastgestelde doelen te bereiken, kan een mix van (eerder in dit rapport beschreven) maatregelen worden ingezet. De mate waarin extra middelen nodig zijn, is afhankelijk van de doelen en wijze waarop de bijbehorende aanpak wordt uitgewerkt en uitgevoerd.

Bron: RIVM (pdf)