Auteur: Daniëlla Nijman (Halsten advocaten)
Deze editie bevat twee samenhangende en veelbesproken uitspraken over de inpassing van de horeca en studentenwoningen bij de Coolsingel in Rotterdam. Ze bevatten interessante overwegingen voor de praktijk.
Inpassing horeca en studentenwoningen Lijnbaankwartier-Coolsingel
Het is gezelligheid troef aan het Stadhuisplein in Rotterdam. Na de thuisstudie een borrel bij de Skihut en Coco-Nuts en daarna – tegenwoordig helaas om 22:00 uur – weer terug naar je studentenkamer om de hoek. Een ideaal scenario voor veel studenten.
Raiffeissen wil 218 extra studentenwoningen realiseren, door een kantoorpand te transformeren en daar twee extra bouwlagen aan toe te voegen. Eén klein probleem: geluidtechnisch verhouden studentenwoningen en uitgaansgelegenheden zich slecht tot elkaar. Want als de student thuis is, wordt ook hij/zij beschermd tegen de geluidhinder van de kroeg beneden.
De gemeente Rotterdam heeft een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 218 studentenwoningen. Daarnaast is het bestemmingsplan “Lijnbaankwartier-Coolsingel” vastgesteld, met daarin een regeling om woningbouw en horeca naast elkaar te laten bestaan.
Tegen beide besluiten is beroep ingesteld. De uitspraken van de Afdeling van 19 augustus 2020 bevatten interessante overwegingen voor de praktijk.
Omgevingsvergunning studentenwoningen
Het college heeft getoetst of de aanvraag voor de bouw van 218 studentenwoningen voldoet aan het bestemmingsplan. Daarin staat dat maximaal 650 woningen mogen worden toegevoegd, waarbij in geval van transformatie van een kantoorruimte of een andere niet-geluidgevoelige functie naar woningen geldt dat “de binnenwaarde van de woningen maximaal 38 dB mag bedragen”.
Volgens het college wordt daaraan voldaan. De exploitanten van de Skihut en Coco-Nuts stellen het tegendeel en vrezen in hun bedrijfsvoering te worden beperkt.
Toets binnenniveau inclusief horecageluid?
Bijzonder is dat in de planregels niet is bepaald hoe deze binnenwaarde van 38 dB moet worden bepaald. Op welke geluidbronnen is deze norm van toepassing? Het bestemmingsplan zwijgt hierover. Ook is er geen verwijzing opgenomen naar de Wet geluidhinder of andere wetgeving.
Het college stelt dat deze planregel alleen betrekking heeft op wegverkeer en tramverkeer. De norm is immers in dB gesteld. Industrielawaai wordt uitgedrukt in de dosismaat dB(A). Dit is volgens het college voldoende aanwijzing dat deze norm geen betrekking heeft op het geluid van de horeca-inrichtingen. De exploitant van de Skihut en Coco-Nuts zien dat anders. Zij stellen dat alle geluidbronnen cumulatief in deze normstelling zijn inbegrepen. Op zich is dat ook geen onlogische redenering, omdat gecumuleerd geluid ook wordt uitgedrukt in dB in plaats van dB(A).
De rechtbank heeft in eerste aanleg geoordeeld dat de planregel letterlijk moet worden opgevat, simpelweg omdat er geen definitie of verwijzing naar een wettelijke bepaling is opgenomen. Kortom, ook horecageluid moet als bron in deze beoordeling worden betrokken. De Afdeling kijkt daar precies hetzelfde tegenaan. Voor de gemeente heeft dat de vervelende consequentie dat een onzorgvuldig geformuleerde planregel een hele andere strekking krijgt dan (waarschijnlijk) de bedoeling is geweest bij het opstellen van het bestemmingsplan.
Voor Raiffeissen heeft het veel voeten in de aarde indien het horeca-geluid ook in de toetsing moet worden betrokken. Er zijn namelijk meerdere horeca-inrichtingen in het plangebied aanwezig en het is niet bekend hoeveel geluid er precies wordt geproduceerd en/of mag worden geproduceerd. Het is bekend dat veel horeca-inrichtingen al niet aan de geluidnormen voldoen. Er is een convenant op basis waarvan in feite veel overtredingen worden gedoogd. Hoe moet Raiffeissen in deze situatie vaststellen wat de geluidsbelasting op de gevel is en hoeveel isolatie zij moet aanbrengen om aan de binnenwaarde te voldoen? Dit is geen eenvoudige exercitie. Raiffeissen wil uiteraard ook niet afhankelijk zijn van de wisselende bedrijfsvoering van de horecagelegenheden.
Raiffeisen gaat daarom voor een tweede anker liggen.
Planregel onverbindend wegens doorkruising Bouwbesluit?
Als de planregel al zo moet worden uitgelegd dat extra isolatie vanwege het horeca-geluid kan worden afgedwongen, dan is die planregel volgens Raiffeissen onverbindend. Volgens Raiffeissen bevat het Bouwbesluit een uitputtende regeling over de mate van gevelisolatie en de maximale binnenwaarde in een woning. De gemeente zou in het bestemmingsplan geen aanvullende eisen mogen stellen. Raiffeissen dringt dus aan op een zogeheten ‘exceptieve toetsing’ van de planregels. Dat betekent dat de rechtmatigheid van het bestemmingsplan ter discussie wordt gesteld via een procedure over een omgevingsvergunning die op basis van dat bestemmingsplan is verleend.
Zou de gemeente contractuele afspraken proberen te maken over de mate van gevelisolatie, dan is er een goede kans dat die afspraken nietig zouden zijn. Op basis van artikel 122 van de Woningwet is het niet mogelijk om privaatrechtelijke afspraken te maken over zaken die in het Bouwbesluit al geregeld zijn. Raiffeissen stelt zich op het standpunt dat hetzelfde geldt voor de vaststelling van een bestemmingsplan. Langs die weg zouden ook geen aanvullende eisen mogen worden gesteld.
Wat zegt de Afdeling over de verhouding tussen het bestemmingsplan en het Bouwbesluit? Mag je in het bestemmingsplan iets regelen over de benodigde geluidsisolatie? Ja, dat mag.
De Afdeling stelt vast “dat het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012 de goede ruimtelijke ordening waar het gaat om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet exclusief normeren”. Met het oog op die goede ruimtelijke ordening is de raad gehouden om alle relevante geluidbronnen in zijn beoordeling te betrekken. Dus ook andere geluidbronnen dan in het Bouwbesluit 2012 ter bepaling van de binnenwaarde zijn gehanteerd. De planregel uit het bestemmingsplan “Lijnbaankwartier-Coolsingel” is daarom niet onverbindend.
Met andere woorden, als je voldoet aan de eisen van het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit 2012, is er niet automatisch sprake van een goede ruimtelijke ordening.
Onduidelijk is nu nog of de Afdeling dit oordeel geeft omdat er sprake is van horecageluid, dat onder de werking van het Activiteitenbesluit valt. Hieraan is geen binnenwaarde en isolatieverplichting gekoppeld in het Bouwbesluit. Zou de Afdeling dezelfde uitspraak hebben gedaan indien de planregel extra isolatie voor wegverkeer zou afdwingen en dus een strengere norm zou bevatten dan het Bouwbesluit? Of voor industrielawaai afkomstig van een gezoneerd industrieterrein?
De uitspraak van de Afdeling geeft mijns inziens ruimte om via de planregels een bepaalde mate van isolatie af te dwingen die verder gaat dan de niet-uitputtende regeling van het Bouwbesluit. Daar kunnen in specifieke situaties allerlei redenen voor zijn. Ik denk dan bij uitstek aan de situatie zoals hier in Rotterdam, waarbij er sprake is van cumulatieve geluidhinder.
Een gemeente kan op een hoogbelaste locatie bijvoorbeeld vinden dat er aanleiding is om een bepaalde binnenwaarde te koppelen aan de cumulatieve geluidbelasting. Het gaat dan om cumulatie die verder gaat dan de beperkte cumulatietoets van artikel 110f Wet geluidhinder. Daar is al sprake van zodra het de bedoeling is om het geluid van bedrijven buiten een gezoneerd industrieterrein erbij te betrekken. Of geluid dat nu buiten de wettelijke toetsing valt, zoals het nestgeluid van afgemeerde (zee)schepen in de haven van Rotterdam of Amsterdam.
Het laatste woord over de reikwijdte van deze uitspraak is nog niet gezegd. Wel is duidelijk dat het standpunt niet langer is vol te houden dat je in een bestemmingsplan geen aanvullende regels kunt opnemen over isolatie en binnenwaarden.
Bestemmingsplan Lijnbaankwartier-Coolsingel
Ondertussen heeft de raad een nieuwe planregeling opgenomen in het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan “Lijnbaankwartier-Coolsingel”. Daarin is bewust een regeling opgenomen over het horecageluid. Spoiler alert: de planregeling gaat onderuit. Maar zoals ze in de VS zouden zeggen: met een “A for effort”.
Inhoud planregeling
In de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen. Ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van wonen – voorwaardelijke bepaling” zijn woningen direct achter de gevel uitsluitend toegestaan, indien op grond van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften zijn opgenomen in relatie tot het geluid van horeca-inrichtingen aan het Stadhuisplein en de Kruiskade. Uit akoestisch onderzoek moet blijken dat een etmaalwaarde van maximaal 65 dB(A) op de gevel en maximaal 35 dB(A) binnen de woning of ander geluidgevoelig object wordt gewaarborgd door het geluid van die horeca-inrichtingen.
Bezwaren
Niemand is hier blij mee, zowel de horeca-exploitanten als de bouwende partijen. De gemeente heeft namelijk onvoldoende in beeld of het überhaupt haalbaar is om aan deze normstelling te voldoen. Welke maatwerkvoorschriften moeten er worden gesteld? Er dreigen kostbare bouwkundige maatregelen te moeten worden genomen, die niet door de horeca-exploitanten kunnen worden gefinancierd. Wie moet er welke maatregelen treffen? En hoe zit het met het horecaconvenant, waar in feite uit volgt dat de kroegbazen zich niet aan de normen van het Activiteitenbesluit hoeven te houden?
De ontwikkelaar weet ook niet wat zijn rol in het geheel is. Wie moet het akoestisch onderzoek naar al deze horecagelegenheden gaan doen? Wie moet precies wat aantonen? Wordt de ontwikkelaar hiermee afhankelijk van de exploitatie van de horeca? Wat als de woningen gebouwd zijn en de situatie daarna wijzigt, waardoor er toch meer geluid op de gevel wordt geproduceerd?
Deze vragen worden allemaal terecht gesteld. De Afdeling oordeelt dat de raad deze planregeling niet had mogen vaststellen, zolang nog niet duidelijk is of dit überhaupt haalbaar is en hoe.
Aanvaardbaar woon- en leefklimaat
Ironisch is dat de Afdeling vindt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd waarom er bij deze binnenwaarde van 35 dB(A) een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Deze binnenwaarde ziet namelijk wel op horecageluid, maar juist niet op weg- en spoorweglawaai. Dit is dus het spiegelbeeld van de planregel die in het kader van de omgevingsvergunning van Raiffeissen ter discussie stond. De raad moet alle relevante geluidbronnen betrekken bij de vraag of er – alles bij elkaar genomen – nog sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Hogere geluidnorm via maatwerkvoorschrift
Een belangrijke overweging ziet op de mogelijkheid om via maatwerkvoorschriften een hogere geluidbelasting toe te staan dan het Activiteitenbesluit voorschrijft. Het Activiteitenbesluit stelt geen grens aan de mate waarin van de norm wordt afgeweken. Ik hoor om mij heen wel eens dat het de bedoeling zou zijn om maximaal 5 dB(A) naar boven of beneden af te wijken. In de plantoelichting van dit bestemmingsplan is beschreven dat het voornemen bestaat om een norm van 65 dB(A) op de gevel toe te staan. Dat is een aanzienlijk grotere verhoging. De gedachte daarachter zou zijn dat aansluiting wordt gezocht bij de maximaal vast te leggen hogere waarde voor industrielawaai bij vervangende nieuwbouw van woningen.
De Afdeling overweegt dat de waarden van de beoogde maatwerkvoorschriften op zichzelf vallen binnen de ruimte die het Activiteitenbesluit daarvoor geeft. Het gaat vervolgens mis omdat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt of de bedrijfsvoering van de horeca-inrichtingen hierdoor onevenredig wordt belemmerd en tegelijkertijd een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen de studentenwoningen wordt gewaarborgd. Er moet namelijk ook met verkeerslawaai rekening worden gehouden.
De les voor de praktijk is duidelijk: via een maatwerkvoorschrift kun je de geluidnormen aanzienlijk verruimen, mits je daar een goed verhaal bij hebt.
Hoe verder?
De delen van het bestemmingsplan die in deze beroepsprocedure zijn aangevochten, sneuvelen. De Afdeling wijst voor de goede orde op de samenhang met de gesneuvelde omgevingsvergunning. Het bestemmingsplan dat de raad ingevolge deze uitspraak zal vaststellen, vormt het planologische kader voor de nieuwe beslissing op het bezwaar over de omgevingsvergunning. Kortom, eerst een nieuw bestemmingsplan en dan pas een nieuwe omgevingsvergunning. De al gerealiseerde studentenwoningen mogen in de tussentijd worden bewoond, maar nieuwe komen er voorlopig nog niet bij.
Bespreking overige jurisprudentie
De overige uitspraken van augustus en september zullen in de overzichten van de komende maanden worden meegenomen. Wat in het vat zit, verzuurt niet.